СЛУЖБЫ УПРАВЛЕНИЯ ПЕРСОНАЛОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, ЭВОЛЮЦИЯ, УРОКИ

Деление государственной службы на гражданскую, во-енную и придворную было законодательно закреплено широко известной сегодня петровской Табелью о рангах в 1722 году. С этим же юридическим актом связано офици-альное признание чиновничества как особой категории служащих, осуществлявших функции государственного управления на постоянной основе за соответствующее ма-териальное вознаграждение. С территориальным расши-рением российского государства, возникновением все новых и новых отраслей хозяйства, усложнением задач адми-нистративно-управленческой деятельности количество чи-новников в России неуклонно увеличивалось.

Если в начале XVIII в.

Увеличение количества чиновников и повышение тре-бований к качеству их управленческой деятельности по-требовало создания специальных органов для управления персоналом государственной службы. Одним из самых ранних институтов подобного рода стал Разрядный стол, учрежденный Петром Первым в структуре Правительствующего Сената.

В мае 1722 г. Разрядный стол был преобразован в Ге- рольдмейстерскую контору, возглавляемую С.Колычевым. Через нее проходили дела о приеме на службу, назначении на должности, производстве в чины, перемещении на дру-гие служебные места, увольнении из гражданского ведом-ства и др. Благодаря Герольдмейстерской конторе, дейст-вовавшей в течение всего XVIII в., правительство имело в целом реальное представление о составе чиновников ад-министративно-политических органов, их образовательном уровне, управленческом опыте, качестве служебной деятельности.

Рост численности гражданских служащих, необходи-мость повышения уровня управления персоналом государ-ственных органов потребовал в царствование Александра I создания специального Департамента Герольдии Сената. По сенатскому указу все министерства, ведомства и гу-бернские правления ежегодно должны были присылать в этот департамент списки классных чиновников и их по-служные формуляры с полной информацией о прохожде-нии службы, изменениях в служебном положении, повы-шении образования, производстве в новые чины, получении поощрений или взысканий и т.д.. Таким образом, в Департаменте Герольдии Сената формировался общерос-сийский банк данных о количественном и качественном составе корпуса государственных служащих.

Однако сенатский департамент не смог обеспечить не-обходимый уровень руководства персоналом гражданской службы, отставая от постоянно возраставших требований к управлению служащими административных органов. В 30-е годы XIX в. правящие круги России были вынуждены принять дополнительные меры по упорядочению работы с чиновниками государственного аппарата, усилить влияние на формирование их состава, установить особенное на-блюдение за всем гражданским служебными персоналом.

В этих целях был учрежден особый Инспекторский Де-партамент Гражданского Ведомства.

Задачи и функции нового управленческого органа были определены в указе Николая I от 5 сентября 1846 г. и По-ложении об Инспекторском департаменте. Интересно, что создание департамента предполагало повышение роли и авторитета гражданской службы в российском обществе. Образование Инспекторского департамента объяснялось тем, что государь счел целесообразным сосредоточить не-посредственно в своих руках управление персоналом ад-министративных органов. "Заведывание общим составом гражданских чинов, - указывалось в документе, - поступает отныне под собственное руководство Его Императорского Величества... Никто иначе не может быть произведен, как Императорской Властью. Отныне производство в чины и все перемены в составе гражданских чинов будут утвер-ждены... Высочайшими приказами"1.

В ведение Инспекторского департамента входили сле-дующие функции: определение на службу всех классных чиновников и чиновников, имеющих право на классный чин; производство в чины; назначение на должности опре-деленных разрядов и должностное перемещение; перевод из воинских чинов в гражданские; прием на службу принявших российское подданство иностранцев; оформление отпусков; увольнение со службы или исключение вообще из гражданского ведомства по различным причинам.

Инспекторский департамент должен был наполнять формулярные списки на классных чиновников максимально полной информацией о каждом из них, вести общий список всего чиновничьего корпуса, своевременно вносить сведения об изменениях в его составе, готовить представ-ления к награждению орденами или "знаком отличия бес-порочной службы" и др.

Инспекторский департамент состоял из четырех под-разделений-экспедиций. Первая экспедиция заведовала

'См. :Полное собрание законов Российской Империи //ПСЗ/. Собр. 2. Т.ХХ1. - СПб. 1878. С. 267-272.

чинопроизводством в министерствах и ведомствах обще-российского уровня. В ведении второй экспедиции находи-лись губернские чиновники. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, назначения чиновников, пе-ревода из ведомства в ведомство, оформления пенсий, увольнения и пр. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения формулярных или послужных списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе государственных служащих.

С учреждением Инспекторского департамента Собст-венной е.и.в. канцелярии верховная власть сконцентрировала в своих руках все, что касалось подбора, распределения, служебного роста, профессионального развития чи-новников. Было создано своего рода всероссийское управ-ление кадров гражданского ведомства, штат которого в общей сложности составлял 92 человека. Возглавлял де-партамент руководитель Первого отделения Собственной е.и.в. канцелярии, статс-секретарь А.С.Танеев.

Департамент вел активную и разностороннюю работу с государственными служащими. Видное место в его дея-тельности занимали прием, определение на должности, решение вопросов о производстве в чины за выслугу лет и за отличие по службе. Ежегодно через департамент прохо-дило до 18 тыс. подобных дел. За время своего функционирования он рассмотрел около 180 тыс.дел. Чиновники де-партамента изучили личные документы всех лиц, нахо-дившихся на государственной службе и обнаружили массу отклонений от правил приема и назначения на должности. Проверкой было выявлено значительное число служащих, которые согласно российским законам не имели права за-нимать какие-либо посты в административных органах. Среди канцелярских служителей таких лиц оказалось около 35 тыс. С созданием Инспекторского департамента ак-тивизировалась работа по аттестации чиновников, регули-рованию продвижения по службе, подбору кандидатов на выдвижение, стимулированию служащих к получению среднего и высшего образования, анализу и оценке харак-теристик на сотрудников аппарата и др.

Деятельность Инспекторского департамента была по-ложительно оценена правительством. Практика управле-ния корпусом гражданских служащих показала целесооб-разность создания специального департамента в канцеля-рии верховной власти, усилиями которого известная ра-зобщенность в процессе формирования состава служащих и чинопроизводстве сменилась упорядоченностью. Устав о гражданской службе приобрел должный общественный вес и стал признанным регламентом для всего российского чиновничества: прием, назначение на должности, повыше-ние в чинах и т.д. производились на основе общих требо-ваний в рамках единого механизма управления персоналом государственного аппарата.

Глава государства считал, что Инспекторский департа-мент сделал многое для преодоления беспорядка в руково-дстве чиновниками гражданской службы. По мнению Николая I, созданием этого департамента "цель достигнута: порядок, отчетность заменили беспечность и злоупотребления разного рода"1.

Однако историческая судьба Императорского департа-мента не была сплошь восходящей. Наоборот, силой об-стоятельств его деятельность надолго прерывалась. Ко-нечно, правительство было заинтересовано в создании специального органа, с помощью которого оно могло держать под постоянным контролем во всероссийском масштабе такой важный инструмент государственного .управления, каким являлся персонал административных учреждений. Но жесткая централизация в руководстве чи-новничеством вплоть до сосредоточения управления им в

'См.: Строев В.Н.Столетие Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. -СПб. 1912. С.210.

Собственной е.и.в. Канцелярии имела одним из негатив-ных последствий превращение государственного аппарата с его многочисленным составом служащих в медленно дей-ствовавший механизм, отстававший от требований неук-лонно усложнявшегося государственного управления.

Не случайно уже в 50-е годы минусы такого бюрокра-тического управления персоналом вызывали критику многих рационально мыслящих администраторов того времени. В 1957 г. с предложением об упразднении Инспекторского департамента Собственной е.и.в.канцелярии выступил даже Комитет министров. Дело в том, что министры и главноуправляющие ведомства не имели права ни назначать на должности, ни повышать по службе, ни отстранять от работы своих чиновников, поскольку все это делалось только через Инспекторский департамент царской канце-лярии посредством Высочайших приказов, что требовало много времени и чрезвычайно увеличивало переписку. По понятным причинам министры выражали недовольство подобной зацентрализованностью и требовали предостав-ления определенных прав в управлении составом служа-щих.

С другой стороны, под давлением общественного дви-жения конец 50-начало 60-х годов ознаменовались отказом верхов от крайних форм бюрократической государственной системы николаевской эпохи. И в самих правящих кругах тех лет стали осознавать необходимость известной либерализации политического строя, в том числе в области управления государственной службой. Учитывая все эти обстоятельства, Александр II 30 мая 1858 г. своим указом упразднил Инспекторский департамент Собственной е.и.в. канцелярии.

С этого времени основные вопросы, связанные с фор-мированием и деятельностью персонала государственной службы вновь перешли в ведение Департамента Герольдии Сената. Наряду с этим право приема на службу и назначения на должности в своих структурах чиновников VI, V и других более низких классов получили министерства и главные управления. В этой связи в министерствах появились своего рода кадровые службы в лице департамента общих дел. Например, Департамент общих дел Министер-ства внутренних дел ведал вопросами назначения или увольнения директоров департаментов министерства и других чиновников. Он занимался подготовкой докумен-тов о представлении губернаторов и вице-губернаторов к утверждению в должности; составлял и вел списки чинов-ников своего министерства, служащих губернских город-ских и уездных правлений, рассматривал дела о денежном содержании, пенсиях, наградах и т.д.

Что касается чиновников УП-Х1У классов, то служба этой категории персонала перешла в ведение губернских органов. Решение кадровых вопросов в губерниях сосредо-точивалось в руках губернатора. В числе подразделений губернского правления было так называемое Общее при-сутствие. Именно оно выполняло функции кадровой службы в губернии. Общее присутствие вело дела о назначени-ях, замещении вакантных должностей, производстве в чины, поощрениях, взысканиях, увольнениях; формулярные списки или личные дела чиновников среднего и низшего звена теперь не высылались в центр, а хранились в архивах губернских правлений. Губернские органы направляли в министерства и ведомства сведения лишь о тех чиновни-ках, которые назначались этими центральными управлен-ческими структурами.

Замена централизованного делопроизводства ведомст-венным и губернским создала значительные трудности для составления общероссийского банка данных о персонале государственной службы. Одновременно отсутствие пра-вительственного управленческого органа делало практиче-ски невозможным проведение единой государственной по-литики в формировании и функционировании корпуса гражданских служащих. Поэтому в начале 90-х годов пра-вительство создало специальную комиссию для изучения вопроса о возможности восстановления Инспекторского департамента по управлению персоналом.

В своем докладе комиссия обратила внимание на мно-гочисленные нарушения действующего законодательства о государственной службе. По ее оценке, это было связано с тем, что министерства и главные управления, ведавшие штатами гражданских служащих, по-разному трактовали законы и применяли их с позиций ведомственных интересов. Рекомендуя сохранить за министерствами право за-мещения круга должностей их компетенции, члены комиссии высказались за то, чтобы все представления о назначе-ниях предварительно рассматривались в Собственной е.и.в. канцелярии. В конечном счете комиссия пришла к заключению о целесообразности перехода "заведывания общим составом гражданских чинов под Монаршее руко-водство" и в качестве его инструмента предложила создать Комитет о службе чинов гражданского ведомства.

На основе выводов комиссии Александр III издал указ (6 мая 1894г.), согласно которому правительство возвра-щалось к централизованному руководству персоналом го-сударственной службы. В указе отрицательно оценивалось управление Инспекторского департамента. С его ликвида-цией связывалось прекращение всякого контроля за вы-полнением Устава о гражданской службе, многочисленные отступления от правил ее происхождения и др. " Ввиду всякого вышеизложенного, - писал Александр III в своем указе, - Мы признали необходимым подчинить непосред-ственному Нашему руководству и наблюдению все дела, касающиеся заведывания чинами Империи в полном их составе, сосредоточив делопроизводство по сим делам в Собственной Нашей канцелярии, с тем, чтобы все пред-ставления по Инспекторской части вносимы были на рас-смотрение Комитета, которому впредь именоваться Коми-тетом о службе чинов гражданского ведомства"1.

Рабочим органом Комитета стал Инспекторский отдел Собственной е.и.в. канцелярии, в структуре которого было три подразделения. В штаты Инспекторского отдела входили: управляющий делами Комитета о службе чинов гра-жданского ведомства, заведующий отделом на правах директора департамента, старшие чиновники, их помощни-ки, младшие чиновники и другие служащие.

Практически в инспекторском отделе непосредственно сосредоточивалось управление персоналом государственной службы. К обязанностям Инспекторского отдела от-носились: 1) сбор подробных сведений о службе всех чи-нов, занимавших классные должности; 2) составление в соответствии с действующими штатами общего реестра классных должностей в государстве; 3) подготовка отзывов и заключений на предложения ведомств относительно организации гражданской службы; 4) составление списков чинов первых четырех классов.

Поступавшие в Собственную е.и.в. канцелярию дела по гражданской службе передавались в Инспекторский отдел. На основании необходимых справок и документов чинов-ники отдела готовили эти дела к рассмотрению в Комитете о службе чинов гражданского ведомства. Дела, оформлен-ные в отделе, вместе с проектом Высочайшего приказа вносились Главноуправляющим Собственной е.и.в. кан-целярии в Комитет для окончательного заключения, после чего дела поступали на утверждение государств.

В начале своей деятельности Комитет и Инспекторский отдел получили широкие полномочия. Они осуществляли управление чиновниками государственной службы с 1 по VIII классы. Однако в 1895г. подбор и расстановка чинов-ников первых трех классов были изъяты из их ведения. На-значение, повышение, перемещение или увольнение выс-

' См.: Строев В.Н. Столетие Собственной е.и.в. канцелярии. -Спб.1912. С.289

ших государственных служащих стали прерогативой лично государя, были сосредоточены в руках субъекта верховной власти. В компетенции Инспекторского отдела царской канцелярии остались чиновники 1У-У1 классов, занимав-шие важные государственные посты. В первом подразделении Инспекторского отдела рассматривались проекты приказов о служебных перемещениях чиновников. Второе под-разделение решало дела о пожаловании первого классного чина, о производстве в чины за выслугу лет, об утвержде-нии в чинах на основании документов об окончании высших или средних учебных заведений, приобретении ученых степеней и т.д. Третье подразделение занималось делами о наградах чиновников за отличия, а также за выслугу лет.

Вместе с тем система органов управления персоналом государственной службы в 90-е годы включала департа-менты общих дел министерств и ведомств, в сферу полно-мочий которых входили служебные вопросы чиновников УН-Х1Х классов. На местах право ходатайства о произ-водстве в чины за выслугу лет и за отличия, назначения на более высокую должность, представления к награде и т.д. было дано губернаторам и губернским правлениям. Под-готовленные в их Общих присутствиях документы направ-лялись в Собственную е.и.в. канцелярию для последующего рассмотрения в Инспекторском отделе и Комитете о службе чинов гражданского ведомства.

Таким образом, российским правительством была создана единая система органов управления персоналом госу-дарственной службы, которая включала кадровые структуры общегосударственного, регионального и губернского уровней, а также отраслевые министерства и ведомства. Они оказывали регламентирующее влияние на развитие карьеры служащих, включая все ее основные этапы от по-ступления на службу до отставки или увольнения. Если не учитывать комплекс объективных и субъективных факто-ров, влияющих на ход служебной карьеры, то под эгидой этих кадровых структур в соответствии с установленными сроками чиновники I разряда (с высшим образованием) были в состоянии пройти службу с XIV по V классы вклю-чительно по выслуге лет за 24-26 лет, чиновники 2 разряда (со средним образованием) - за 30-36 лет. За "отличия" их путь от коллежского регистратора (XIV класс) до статского советника (V класс) сокращался для чиновников I разряда до 15-17 лет, для чиновников II разряда - до 22-25 лет.

Благодаря органам управления персоналом правитель-ство располагало в целом достаточно полными данными о корпусе государственных служащих, их образовательном уровне, управленческом опыте, профессиональном развитии, продвижении по службе и т.д.. Так, в 1903 г., как видно из документов, имелось действительных тайных советников - 41, тайных советников - 14, полных генералов - 29, генерал-лейтенантов - 2. Среди членов Государственного совета имели высшее образование 70%, среднее - 26%, до-машнее образование - 4%. В возрастном отношении две трети состава Государственного совета были старше шес-тидесяти лет. Такой важный орган государственного управления, как Сенат, в 1903 г. более чем на 90% состоял из чиновников высоких II и III классов, т.е. являлся своего рода "генеральским" учреждением. 88% сенаторов относи-лись к потомственному дворянству. Среди членов Сената высшее образование имели - 91%, среднее - 8,9%. Почти 70% состава Сената находились в возрасте 60-80 лет. По состоянию на 1903 г. все губернаторы принадлежали к по-томственному дворянству. Большинство губернаторов имели чин действительного статского советника, т.е. IV класса. В составе губернаторов лиц с высшим образованием было 65,9%, со средним - 30,1%, с низшим - 4,0%. Из них 43 губернатора не достигли пятидесятилетнего возраста, 32 находились в возрасте 50-60 лет и 19 губернаторов пере-шагнули шестидесятилетний рубеж. Эти и другие материалы Инспекторского отдела Собственной е..и.в. канцелярии позволяли делать соответствующие выводы о реальном управленческом потенциале Государственного совета, Се-ната и губернаторов.

В российском историческом наследии содержится про-тиворечивый и вместе с тем поучительный опыт организа-ции управления персоналом государственной службы. Нельзя не признать рациональным заключение правитель-ства о необходимости иметь специальные структуры для руководства составом чиновников гражданского ведомства. Заслуживает внимания его деятельность по созданию системы таких органов, как Комитет о службе чинов граж-данского ведомства и Инспекторский отдел канцелярии субъекта верховной власти, а также соответствующих под-разделений в министерствах, ведомствах и губернских правлениях.

Критически оценивая зацентрализованность руково-дства корпусом служащих аппарата административно- управленческих институтов, в то же время, на наш взгляд, важно учитывать рассмотренный выше опыт, его позитив-ные и негативные элементы в процессе модернизации кад-ровых служб органов государственной власти РФ в совре-менных условиях и строительстве эффективной системы управления персоналом сферы государственной службы.