2. Причины и условия нарушения прав государственных служащих

К сожалению, ни в практике защиты прав государственных служащих, ни в правовой науке этой острейшей проблеме не уделяется достаточного внимания.

Ю.Н.Старилова "Служебное право", порадовавшая спе-циалистов государственной службы своим недавним выходом из печати, не раскрывает проблему санкции при нарушении прав служащего, этой важнейшей составляющей нормы права .

Таким образом, проблема нарушения прав государственных служащих ожидает своих исследователей - правоведов. Здесь же, не претендуя на юридические тонкости, делается попытка рассмотреть элементы этиологии* и ге-незиса этого безусловно болезненного для государственной службы явления с позиций социального управления и социологии государственной службы.

Правовые корни формируются на основе существующих фактических отношений, они отражают их в соответствии с волей законодателя, с учетом тенденций общественного развития, потребностей и задач общества и государства .

В системе государственной службы право регулирует отношения между государством и гражданами (их социальными образованиями), а также отношения в процессе служебной деятельности. Нас интересует второй вид отношений - внутрислужебные правоотношения - в части, касающейся прав тех, кто призван обеспечивать полномочия государственных органов. Полноценному обеспечению этих полномочий и служит право государственного служащего.

Генезис нарушений прав государственных служащих целесообразно исследовать в двух основных аспектах: законодательном и исполнительном. Как правило, исходную причину правовых девиаций следует искать в том, насколько качественно законодатель установил норму права. Норма права, как известно, состоит из трех элементов, трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза - та часть нормы, которая описывает условия, при которых действует предусмотренное нормой правило поведения. Диспозиция описывает само правило поведения, а санкция предусматривает последствия неисполнения нормы. Рассмотрим в соответствии с этими положениями принцип фактического установления российским законодательством правового положения государственных служащих. Например, государственный служащий имеет право на "участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы". Как видим, есть гипотеза - инициатива служащего и наличие вакантной должности. Есть и диспозиция - участие в конкурсе.

Санкцию в отношении того, кто нарушил право, предусмотренное диспозицией, видимо, следует искать в иных статьях Закона, устанавливающих ответственность государственного служащего. Находим: "... государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан" (п.5 статьи 14 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Причины несовершенства законодательного установления правового положения государственных служащих можно, конечно, соотнести с тем, что служебное право в России только начинает формироваться. В то же время нельзя не предвидеть реальной опасности закрепления этого несовершенства и при дальнейшем развитии законода-тельства, регулирующего государственную службу. Не исключено, что корни соответствующих детерминант на-ходятся значительно глубже и связаны с характерной для российской системы социального управления исторически сложившейся традицией отношений между "верхами" и "низами" по принципу "у кого власть, у того и право".

Развитие этиогенезиса нарушения прав государственных служащих происходит в процессе действия права - в движении от нормы к социальному результату. Реализация права происходит в сложной социально- управленческой среде, на различных уровнях которой издаются акты по применению норм права, формируются механизмы их исполнения, организуется служебная деятельность, развиваются процессы взаимоотношений и взаимодействий неоднородных по своим характеристикам людей и их групп и т.д.

Установлено, что в процессе реализации нормы права социальный результат ее действия как бы рассеивается по мере движения от законодателя и высших сфер исполни-тельной власти к индивидуальному субъекту права. В.Н.Кудрявцев и В.П.Казимирчук, рассматривая это явление, приводят данные исследования коллективом ученых Института государства и права (рук. проф. А.М.Васильев) реального процесса применения норм различных отраслей системы права в его развитии от закона (указа) до конечного результата - фактического поведения субъекта, ради которого была принята эта норма.

Диссипация социального действия нормы права госу-дарственных служащих обусловлена и детерминирована факторами и характером служебных отношений (взаимодействий), формирующимися в процессе функцио-нирования государственной службы, ее макросоциальном, микросоциальном и индивидуальном уровнях.

На макросоциальном уровне, где формируются отношения государства и общества, действуют противоречия между принятыми нормами права и объективными возможностями их реализации. К основным из них можно отнести:

противоречия политические, когда право доступа к ключевым государственным должностям государственной службы существенно ограничивается, и отдается предпоч-тение лицам, лояльным политике "партии власти". На влияние политической ориентации служащих при их долж-ностном продвижении указывают 43% респондентов;

противоречия экономические, когда установленные

' См.: Цит. по: Кудрявцев B.H., Казимирчук В.П. Современная социология права. С.84-89.

законом социальные гарантии для государственных служащих реализуются крайне неудовлетворительно в связи с развившимся в стране экономическим кризисом1;

противоречия культурные, обусловленные стремлением правящей элиты внедрять в нашу социальную жизнь западные ("цивилизованные") образцы правовой культуры и неготовностью системы государственного управления их принять;

противоречия нравственно-этические, определяемые существенной трансформацией системы ценностей с характерной сегодня заменой социально ориентированных интересов на индивидуально значимые (умение служащих учитывать интересы других в служебной деятельности каждый второй респондент оценивает в интервале от 3-х до О баллов по пятибалльной шкале оценок);

противоречия социально-организационные, когда возрастающие требования к выполнению государственными служащими своих обязанностей по соблюдению и защите прав и законных интересов граждан не соответствуют реальным возможностям государственной службы. Только 46% опрошенных служащих считают, что они своей работой содействуют стабилизации социально- экономического положения в стране.

Приведенные факторы имеют ключевое, объективно причинное значение для исследования генезиса нарушений прав служащих, поскольку обусловливают продуцирование правовых девиаций на микросоциальном уровне - в той сфере, где формируются служебно-должностные отношения.

Взаимоотношения руководителей и подчиненных - зона конкретных нарушений прав государственных служащих.

' См.: Романов В.Л. Социальная защита государственных служащих: проблемы и возможные решения / Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации . Подобщ.ред. С.В.Пирогова. - М.: Изд-во РАГС, 1996. С.204-216.

Как уже отмечалось, и законодатель, и практика управления в системе государственной службы России фокусируют основное свое внимание на правовом статусе подчиненного. Ему определены обязанности, даны права и, естественно, установлена ответственность за неисполнение или не-качественное исполнение возложенных на него должностных обязанностей и нереализацию ограничений, связанных со службой.

А как же быть с правами, если они нарушаются? Кто должен нести за это ответственность? Можно, конечно, адресовать санкцию руководителю, который также является государственным служащим и должен нести ответственность за невыполнение обязанности обеспечивать права подчиненного. Но в какой норме права это четко определено?

Некачественность законотворчества в этом отношении влечет за собой и знакомую каждому служащему определенную, мягко говоря, вольность в обращении руководителей с правами подчиненных. Безусловно, многое в реализации правовых норм служащих зависит от названных выше объективных причин и условий, которые руководитель не в силах преодолеть. Но какова его обязанность и какого рода ответственность за бездействие в этой ситуации? Примечательно, что эта проблема не решается руководителем, несмотря на то, что он сам одновременно является подчиненным по отношению к вышестоящему руководителю и на него самого распространяется состояние правовой незащищенности. Очевидно, что объяснение такому положению следует искать в сфере действия субъективных факторов. Назовем главные из них:

авторитарный стиль управления и бюрократизм, развивающиеся наиболее активно в условиях безответственности;

низкая правовая и общая культура должностного лица (ориентация в управленческой деятельности преимущественно на интересы организации при игнорировании интересов служащих);

преследование сугубо личных целей в процессе службы;

-недостаточная профессиональная подготовка руково-дителя, психопатическая акцентуация характера субъекта власти.

Наполнению кадрового состава руководителями указанного типа способствуют такие условия, как бюрократизация, коррумпированность, организационная нестабильность, социальная бесплодность государственной службы и отсутствие или неэффективность системы социального контроля.

И, наконец, индивидуальный уровень этиогенезиса нарушения прав, когда служащий как субъект права не способствует действию нормы права, а то и способствует ее нарушению. Основные причины, действующие на этом уровне:

неинформированность служащего о своих правах;

низкий профессионализм и некомпетентность, потен- циирующие неуверенность в своих возможностях;

поступление на государственную службу с целью иметь гарантию постоянного места работы и связанная с этим установка любой ценой сохранить себя в этом качестве;

низкая самооценка и преклонение перед "сильными";

духовная неразвитость, неспособность к сопротивлению, совершению поступка;

невротическая акцентуация характера, боязнь случая.

Отдельного обсуждения требует гипотеза виктимиза-

ции в процессе нарушения прав служащих. Криминология, занимаясь поиском криминогенных факторов, рассматривает потерпевшую сторону не как пассивный объект, а в качестве активного субъекта совершаемого деликта. Термин "виктимология" происходит от латинского у1с1лта (жертва). Марвин Вольфганг (1976г.) определяет виктимо- логию как научное изучение жертв преступлений, этиологии и последствий виктимизации (превращения индивида в жертву преступления)?. Криминализация (становление преступности) и виктимизация (становление жертвы) ис-следуются виктимологами как процессы социального взаи-модействия.

Прямой и механический перенос положений виктимо- логии как научной отрасли криминологии в сферу исследования причин нарушения прав служащих безусловно был бы некорректен. Однако сам виктимологический подход здесь, на наш взгляд, возможен. Действительно, в процессе служебного взаимодействия чаще всего нарушаются права тех служащих, которые внутренне готовы к этому. Их слабая сопротивляемость произволу администратора, угодливость, боязливость и тому подобные свойства характера облегчают служебный деликт. В условиях кризиса государственной службы такое состояние становится типичным. Это положение подтверждается данными социологического исследования: 62% служащих в случае неправомерных действий администрации не намерены искать защиты. Кстати, нет ли здесь аналогии с исторически сформировавшимся феноменом уникальной терпеливости русского народа в отношении злоупотреблений со стороны государственной власти?