<<
>>

3. Направления и способы правовой защиты государственных служащих

Существенным признаком правового государства является правовая защищенность всех субъектов социального общения от произвольных решений кого бы то ни было. Если государство не может реализовать права своих служащих, значит оно бессильно в правовой защите вообще и правовым не является.

Защита прав государственных служащих не заключается только в ограждении их от произвола вышестоящих руководителей.

Она включает в себя множество нормативных организационных процессных составляющих, обеспечивающих эффективную служебную деятельность, которая направлена в конечном итоге на защиту прав, свобод и законных интересов всех граждан страны. В связи с этим можно говорить о четырех главных направлениях правовой защиты государственных служащих:

совершенствование законодательства, устанавливающего нормы служебного права;

создание организационно-правового механизма государственной службы;

служебно-организационный и социальный контроль реализации правового статуса государственных служащих;

действия по событиям, связанным с нарушением прав государственных служащих.

В достижении целей на указанных направлениях используется как отдельно (специально), так и в системном сочетании множество способов деятельности: правовые, организационные, социально-психологические, социально- контрольные, экономические, юридические и т.д.

Служебное право как отрасль российского права находится у истоков своего формирования. Как любая другая отрасль права, служебное право имеет свои функции, задачи, предмет и специфические методы правового регулирования, особые правовые источники. Сформулировано и первое определение служебного права как системы правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации Автор относит к прерогативе служебного права рассмотрение следующих вопросов:

порядок образования государственно-служебных правоотношений и правовые последствия;

изменение служебных правоотношений;

права и обязанности государственных служащих;

правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; положение дисцип-линарных взысканий;

нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления), а также начальниками, должностными лицами и т.д.

своих обязанностей и несоблюдение прав государственных служащих;

правовая защита в государственно-служебных отношениях (рассмотрение споров, возникающих на государственной службе).

Если на первые четыре вопроса законодатель дает более или менее четкий ответ (см. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"), то в отношении шестого и седьмого вопросов, непосредственно касающихся правовой защиты государственных служащих, определенной нормы права не установлено. В этих случаях возможны ссылки на действие норм права, обычных для всех граждан страны, в частности трудового, которыми определены правоотношения, связанные с трудовыми спорами, но они могут оказаться несостоятельными, поскольку служебное право, по мнению ряда авторов, не входит в систему трудового права. Таким образом, определяется первоочередная задача совершенствования законодательного регулирования правоотношений в государственной службе - установление правового положения работодателя (начальника, должностного лица), предписывающего соответствующие обязанности, права, а главное - ответственность за невыполнение обязанностей или превышение прав по отношению к служащим.

Создание организационно-правового механизма государственной службы предполагает прежде всего формирование порядка отношений между государственным органом (государственной должностью) и служащим в процессе служебной деятельности.

Основой такого порядка является баланс прав и обязанностей, требований и реальных возможностей по исполнению должности. В предыдущих разделах главы, рассматривая типичные отклонения в реализации прав служащих и их причины, мы находили множество примеров нарушений такого баланса. Многие из них являются следствием действия объективных факторов, в том числе - исходного не-совершенства норм права. Но не меньшее их число допус-кается по причине недостатков в организационной дея-тельности, например, нечеткое определение должностных обязанностей; слабая правовая информированность служа-щих; неисполнение требований по проведению конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестаций и т.д.

Надежное функционирование организационно-правового механизма зависит не только от формального управ-ленческого решения.

Нередко перекосы в неформальных отношениях должностной иерархии перечеркивают многие официально установленные нормы и правила служебного поведения. На первом плане преодоления этих перекосов - борьба с бюрократизмом. Консерватизм, догматизм, волюнтаризм, недоверие к инициативе, пренебрежение настроением сотрудников, игнорирование их интересов - далеко не полный перечень субъективных факторов, подлежащих нейтрализации в процессе регулирования ор-ганизационно-правового механизма государственной службы . Весьма существенным в системе организационного обеспечения прав служащих является формирование со-циального взаимодействия - воспроизводство различных способов разрешения противоречий особых интересов ин-дивидов

Защита прав предполагает предупредительные меры. Предупреждение правового деликта методом контроля реализации правового статуса государственного служащего осуществляется путем применения служебно- организационного и социального способа (формы) кон-тролирования.

Служебно-организационный контроль является функцией управления государственной службы. В его задачи, применительно к защите прав служащих входят:

анализ деятельности руководителей по обеспечению реализации правового статуса служащих;

целевое инспектирование государственных органов;

планирование работ по совершенствованию системы защиты прав государственных служащих;

методическое обеспечение реализации норм права государственных служащих;

применение санкций к виновным в невыполнении должностных обязанностей по обеспечению реализации правовых норм и др.

Организация этих работ возлагается на линейных руководителей и кадровые службы государственных органов. Независимо от них могут действовать специально создаваемые государственные органы и комиссии. Например, законодательством штата Нью-Йорк регламентирована организация и функционирование департамента государственной службы. Руководитель департамента является председателем комиссии по государственной службе, в обязанности которой входит установление, изменение и контроль правил проведения экзаменов, назначений, повышений, переводов, отпусков, ухода в отставку и восстановления в должности, прохождения службы, отчетности и контроля за оценкой качества исполнения обязанностей в административных подразделениях и т.д.

.

Социальный контроль в широком его понимании рассматривается как функция общества (общности), направленная на предупреждение и преодоление отклонений, угрожающих его эффективному развитию и целостности. Н.Смелзер определяет социальный контроль как "усилия окружающих, направленные на предотвращение девиант- ного (отклоняющегося) поведения, наказание девиантов или их исправление" . В системе государственной службы социальный контроль призван регулировать отклонения от установленных норм и правил служебной деятельности, снижающие эффективность социально-организационной служебной деятельности. К основным механизмам социального контроля относятся элементарные санкции, общественное мнение и социальные институты.

К неформальным санкциям, действующим в сфере социального контроля реализации правового статуса государственных служащих, можно отнести общественное осуждение, недоверие коллектива в адрес руководителя, социальный конфликт и т.п. Такого рода санкции форми-руются спонтанно или под целенаправленным влиянием референтных групп.

Более сильное воздействие на субъектов правового деликта оказывает общественное мнение, в формировании которого особо важную роль играют средства массовой информации. Социологические исследования общественного мнения о социально значимых правонарушениях в государственной службе дают заинтересованным государственным органам сильнодействующие аргументы. Подобного рода аргументы не в силах дать никакая официальная проверка. К сожалению, исторически сложившиеся традиции российского чиновничества, номенклатурной элиты, неослабевающая бюрократизация государственной службы существенно сдерживают продуктивную реакцию государственных органов (руководителей) на указанные санкции и общественное настроение.

Преодолеть это отчуждение могут социальные институты в форме общественных организаций. Сегодня наиболее реальной, потенциально результативной и, пожалуй, единственной в плане защиты прав служащих общественной организацией может стать профсоюз. Слова

"потенциально" и "может стать" использованы не случайно, поскольку ни дореформенная профсоюзная организация в госслужбе, ни нынешний "Профессиональный союз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации" не нашли себя в реальном регулировании отношений работодателя в лице государственного органа и служащих. Профсоюзные организации пока традиционно "представляют", "отстаивают", "защищают" права и законные интересы служащих перед администрацией, закономерно сталкиваясь с ее сопротивлением.

Как показали исследования, эффективность такой "защитной" тактики органов профессионального союза в государственной службе низка. Так, по данным опроса председателей профкомов аппаратов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (апрель 1997 г.), профсоюзной организации редко удается защитить служащих от неправомерных действий администрации. На это указали 83% участников опроса. Профсоюзной организации не удается или редко удается помочь служащим улучшить жилищные условия (52% утверждений), получить зарплату или компенсацию (78%), разрешить конфликты в коллективе (74%). И при этом 70% профсоюзных лидеров указали на очень слабую социальную защищенность государственных служащих. Удивительно ли в связи с этим признание каждым третьим из опрошенных факта недооценки первыми руководителями государственных органов роли и значения профсоюза в системе госслужбы? Слабо смягчает это впечатление мнение 54% респондентов, что руководители "в какой-то мере" недооценивают профсоюзную деятельность.

Сегодня необходим принципиально новый подход к организации и осуществлению профсоюзной работы в системе государственной службы. Почему этот профсоюз именуется профсоюзом "работников государственных учреж-дений и общественного обслуживания"? Почему не "профессиональный союз государственных служащих" как общественное объединение профессионалов государственной службы? Концептуальными предпосылками для фор-мирования кредо такого союза могли бы быть следующие положения.

Любой союз только тогда целесообразен, когда он обеспечивает получение общего для участников результата, превышающего простую сумму отдельно достигнутых результатов. Достижение такого эффекта означает создание социального института, который становится объективным фактором самоорганизации службы и существенным подспорьем в управлении ею. Таким институтом может стать профессиональный союз государственных служащих.

Профессиональный союз в системе государственной службы должен быть ориентирован на реализацию прав, социальных потребностей, интересов, ожиданий служащих и мотивацию на этой основе служебной деятельности. На этой же основе формируется и новый (мотивационный) подход к пониманию и обеспечению социальной и правовой защиты в системе государственной службы. Это ключевое направление в деятельности профсоюза.

Посредничество может быть эффективным только при условии, если посреднику близки интересы обеих сторон. Органы профсоюзных организаций, представляя ин-тересы служащих, с одной стороны, и учитывая интересы службы, с другой, становятся эффективным посредником между служащими и администрацией.

Базовым фактором, образующим совместное поле интересов служащих и службы призвано стать формируемое в процессе профсоюзной деятельности чувство принадлежности работников к государственному кадровому корпусу, обеспечивающему жизненно важные для общества функции.

Интеграция профессионального союза в государственно- служебную деятельность предполагает достижение единства настроений, отношений и поведенческих установок государственных служащих на всех уровнях служебной иерархии.

Интересен в этом отношении опыт Норвегии, где вопрос участия государственных служащих в процессе принятия решений регулируется Основным трудовым соглашением, которое заключается между государством и центральным объединением госслужащих. Оно призвано создавать благоприятную обстановку для сотрудничества сторон. Это благотворно сказывается на условиях труда, способствует эффективному лидерству, повышению эффективности работы и хорошим взаимоотношениям с населением. Основное трудовое соглашение предоставляет государственным служащим реальную возможность влияния на принципы организации их рабочего места и способы совершенствования методики работы. Право на участие служащих в принятии решений реализуется через доверенных лиц, представляющих объединения служащих. Одной из форм реализации такого права являются комиссии по выдвижению и назначению. В них участвуют равные по численности представительства администрации и

профессионального объединения.

У нас же в России отношение властных и профсоюзных органов к данным концептуальным положениям весьма противоречиво. Мнения о целесообразности создания, например, профессионального союза государственных служащих поддерживает лишь 39% председателей профсоюзных комитетов аппарата исполнительной власти субъектов Федерации. Чуть больше (43%) выступают против. Такой разброс позиций, видимо, связан с новизной вопроса. На это указывает неопределенность позиций респондентов в ответах на вопросы о принципиально новых (дополнительных) функциях такого профсоюза, главное содержание деятельности которого - мобилизация служащих на эффективное и качественное выполнение служебных задач, регулирование трудовых отношений, участие в программах карьерного развития и т.д. Каждый второй председатель профкома вообще затруднился ответить на поставленные вопросы.

Предпринимаемые действия по событиям, связанным с нарушением прав государственных служащих, осуществляются прежде всего в соответствии с должностной подконтрольностью деятельности руководителей государст-венных органов и их подразделений. Кроме того, они ведутся в соответствии с законодательно установленной нормой права государственных служащих, позволяющей обращаться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.

Как отмечалось выше, обе указанные нормы требуют создания надежного механизма их реализации.

<< | >>
Источник: Под. ред. д-р социол. наук, проф. Е. В. Охотского. Управление персоналом государственной службы: Уч.-метод. пособие. — М.: Изд-во РАГС,1997. — 536 с.. 1997

Еще по теме 3. Направления и способы правовой защиты государственных служащих:

  1. Нормативно-правовая база профессионального развития государственных служащих
  2. 1. Правовой статус государственных служащих: сущность, регламентация и реальность
  3. СОЦИАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНО- ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАРЬЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
  4. Глава VIIСОЦИАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНО- ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАРЬЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
  5. ЗАЩИТА ПРАВГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
  6. Глава XI ЗАЩИТА ПРАВГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
  7. АДАПТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ, ВПЕРВЫЕ ПРИНЯТЫХ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ
  8. Концепция государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти
  9. Глава VIАДАПТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ, ВПЕРВЫЕ ПРИНЯТЫХ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ
  10. 2. Основные приоритеты и направления социальной защиты
  11. Аттестация государственного служащего
  12. 55 ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ЗАЩИТУ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
  13. 2.1. Правовая защита
  14. 1.5.5. Шифрование — специфический способ защиты информации
  15. 1.5.3. Способы и средства защиты информации