Концепция государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти

В условиях перехода к социально ориентированной ры-ночной экономике объективной необходимостью стал процесс создания принципиально новой системы взаимо-отношений государства и его органов с образовательными учреждениями, способными осуществлять профессиональную переподготовку и повышение квалификации государ-ственных служащих.

Гарантированное, независимое от результатов ежегод-ное финансирование, жесткая регламентация прав и обя-занностей образовательных учреждений, контроль за со-держанием, формами, сроками и продолжительностью обучения, закрепление подлежащих обучению кадров за учебными заведениями, монополизм государства при соз-дании и ликвидации образовательных учреждений делали систему профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров недостаточно эффективной, негиб-кой, практически не реагирующей на изменяющиеся по-требности в обучении кадров.

Кардинальные преобразования во всех сферах жизни общества требуют коренной перестройки кадровой работы.

В итоге продолжает усугубляться отставание кадрового потенциала от потребностей социально-политических и экономических преобразований. Выдвигаемые жизнью новые, более сложные задачи не подкрепляются ростом профессиональной подготовки, управленческой культуры, психологической устойчивости кадров, их умения работать в кризисных и экстремальных ситуациях. Это стало серьезным препятствием для перехода к демократической системе управления, многообразию форм собственности, формированию рыночных отношений, реализации в целом задач экономического и социального обновления общест-ва.

Особенно трудно и противоречиво развиваются кадро-вые отношения в государственном аппарате. Политика в сфере профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров государственной службы должна учитывать кризисное состояние кадрового корпуса госу-дарственных служащих. В федеральных и региональных органах исполнительной власти только за 1994-1995 гг. было обновлено около 60% работников аппарата феде-ральных и 30 % - региональных органов исполнительной власти.

Наблюдается массовый отток наиболее квалифицированных кадров государственной службы в различные него-сударственные структуры, которые имеют возможность обеспечить им условия оплаты труда и материально- бытового обеспечения на порядок выше, чем на государст-венной службе.

По данным Госкомстата России в 1994-1996 гг. впервые за многие годы выбытие работников из центрального ап-парата федеральных министерств и ведомств за три по-следние года превышает их прием.

В государственном аппарате и вокруг него сложилась парадоксальная ситуация. Из-за низкой зарплаты работники аппарата не видят стимулов к хорошей работе. В обществе же сложилось устойчивое мнение, что чиновникам вообще не за что платить. Выход может быть в том, чтобы внимательно разобраться с проблемой соотношения сти-мулирования труда и ответственности за его результаты в государственном аппарате. Многое здесь еще предстоит проработать. Это первый аспект проблемы.

С другой стороны, обозначилась тенденция роста чис-ленности работников аппарата органов государственной власти: за последние три года государственный аппарат, несмотря на меры по сокращению, превысил 1064 тыс. человек (в 1991 г. его численность составляла 716 тыс. человек). И этот рост происходит на всех уровнях управления.

Особо высокими темпами увеличивался аппарат испол-нительных органов власти субъектов Российской Федера-ции. Этот процесс наблюдался в Калининградской, Ново-сибирской, Сахалинской областях, в Москве, Санкт- Петербурге и многих других регионах.

Даже беглый анализ показывает всю нелогичность фор-мирования и содержания громоздкого бюрократического аппарата. Численность управленцев в Свердловской облас-ти, например, в два раза больше, чем в Хабаровском или Ставропольском краях, а в Ростовской области - значи-тельно выше, нежели в аналогичных по численности насе-ления и промышленному потенциалу областях (Пермской, Оренбургской, Кемеровской, Новосибирской).

Во многих случаях люди, пришедшие на смену партийно-номенклатурной и хозяйственной элите, существенно обогатили творческий потенциал государственной власти, внесли элементы обновления в деятельность органов госу-дарственного управления.

Однако процесс обновления кадров нередко проходил бессистемно, форсированными темпами, что привело к снижению профессиональной компетентности части аппарата, особенно его руководящего состава.

Следствием отсутствия стандартов и процедур отбора на государственную службу становится дефицит профес-сионализма и компетентности государственных служащих в решении проблем. Неоднократно отмечаемые низкий уровень исполнительской дисциплины, общей правовой культуры, отсутствие стимулов к приращению знаний и самообразованию приводят к сдерживанию, а иногда и противодействуют реализации принятых решений. Неумение анализировать ситуацию, учитывать последствия практических шагов, организовывать и контролировать выполнение принимаемых мер и программ усугубляются стихийностью и хаотичностью мероприятий по организа-ции профессиональной подготовки государственных слу-жащих.

Бессистемное обновление кадров привело к снижению профессиональной компетентности части аппарата, особенно его руководящего состава. Менее 10% руководителей подразделений и лишь 3% руководителей органов ис-полнительной власти субъектов Российской Федерации имеют юридическое образование и управленческую подго-товку. Многие из них не обладают достаточным опытом в области государственно-политического менеджмента. Большая часть государственных служащих не продолжает своего профессионального образования и лишь треть прошла переподготовку на курсах повышения квалифика-ции длительностью всего в одну - две недели. Все это сказалось на профессионализме кадров государственной службы, на их способности эффективно решать задачи преобразования экономики и социальной сферы.

По данным Госкомстата России в федеральных органах исполнительной власти:

- наблюдается увеличение удельного веса лиц со сред-ним профессиональным образованием (с 9,2% в 1995 г. до 11,2% в 1997 г.) с одновременным уменьшением доли лиц с высшим профессиональным образованием (с 83,4% в 1995 г. до 82,4% в 1997 г.);

увеличился удельный вес государственных служащих - дипломированных специалистов в области юриспруденции (с 3,% в 1995 г. до 4,6% в 1997 г.);

по сравнению с 1995 г. снизился на 1% удельный вес государственных служащих, не имеющих профессионального образования вообще.

Во-вторых, существовавшая система профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов в своем прежнем виде не вписалась в создаваемые рыночные механизмы управления народ-ным хозяйством и требовала коренной перестройки. После перехода в 1990 г. на полный хозяйственный расчет и пре-кращение финансирования образовательной деятельности из государственного бюджета большинство образовательных учреждений резко сократило контингент слушателей и перешло на коммерческую деятельность, как правило, не связанную с обучением кадров. Попытка Роскадров в 1992 г. создать на прежних принципах единую систему подготовки, профессиональной переподготовки и повы-шения квалификации государственных служащих на базе Академии общественных наук при ЦК КПСС и высших партийных школ ЦК КПСС также не увенчалась успехом.

Не было принято во внимание то обстоятельство, что в условиях крайне ограниченных финансовых возможностей эффективными формами государственного регулирования целесообразнее считать не прямое финансирование от-дельных образовательных учреждений ( как это было за-думано, а затем и частично реализовано на практике), а федеральные целевые кадровые программы и государст-венные заказы на обучение кадров, основанные на рыночных механизмах организации подготовки кадров. При этом стало ясно, что для внедрения рыночного механизма в процесс переподготовки и повышения квалификации госу-дарственных служащих необходимо создать рынок спроса образовательных услуг и рынок их предложений.

Для создания рынка спроса было сделано следующее.

В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" (статья 6, п. 4) в квалифи-кационных требованиях по должностям федеральной го-сударственной службы были прописаны требования к об-разованию граждан, претендующих на государственные должности (или их занимающих), т.е. был заложен стимул к переподготовке и повышению квалификации.

Постановлением Правительства Российской Федера-ции от 13 сентября 1994 г. № 1047 были установлены две нормы, делающие обязательным повышение квалифика-ции:

-для каждого государственного служащего - не реже одного раза в пять лет;

- для лиц, впервые принятых на государственную службу, - в течение первого года работы.

Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. №604 было утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государст-венной должности федеральной государственной службы, в соответствии с которым "конкурс в государственном ор-гане объявляется при наличии вакантной государственной должности и отсутствии резерва "государственных служащих для ее замещения". Тем самым создана мотивация к формированию резерва, а так как резерв необходимо обучать, то появился еще один стимул к переподготовке и по-вышению квалификации.

Был также сконструирован механизм государственного заказа на переподготовку и повышение квалифика-ции государственных служащих. Он представляет собой систему правил справедливого распределения ограничен-ной суммы финансовых ресурсов (бюджетных средств) среди федеральных министерств и ведомств, которые при этом становятся государственными заказчиками. Это стало главным условием создания рынка спроса: у покупателей

появляются деньги!

Наконец, постоянное сокращение государственного аппарата также стимулирует оставшихся государственных служащих повышать свою квалификацию. Надо научиться работать за тех, кто попал под сокращение штатов.

Для создания рынка предложений образовательных ус-луг было предусмотрено следующее:

а) внедрить конкурсную систему размещения государст-венного заказа. С этой целью совместным постановлением Минтруда России и Госкомвуза России было утверждено Временное положение о порядке проведения конкурса, которое содержит алгоритм и условия его проведения;

предоставить право министерствам и ведомствам (государственным заказчикам) размещать государственный заказ в образовательных учреждениях любых форм собственности, имеющих соответствующую лицензию или положительное письменное заключение Минобразования России;

в) организовать презентацию учебных заведений (на добровольных основах) с целью заинтересовать будущих заказчиков, "понравиться" им, завязать с ними контакты, а затем и подписать государственные контракты (договоры на обучение).

Государственный заказ представляет собой задание Правительства Российской Федерации федеральным орга-нам исполнительной власти (государственным заказчикам) на очередной календарный год обеспечить профессиональную переподготовку и повышение квалификации го-сударственных служащих в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.

Впервые в концептуальном плане проблема государст-венного заказа на обучение кадров государственной службы была проработана в Департаменте государственной службы Аппарата Правительства Российской Федерации и в Минтруде России. Результатом этой проработки явились три постановления Правительства Российской Федерации (от 13 сентября 1994 г. № 1047 "Об организации перепод-готовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти", от 30 декабря 1994 г. № 1462 "Об утверждении Положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" и от 11 августа 1995 г. № 805 "О межведомственной комиссии по переподготовке и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти") и Указ Президента Российской Федерации от 7 февраля 1995 г. № 103 "О государственном заказе на переподготовку и по-вышение квалификации государственных служащих" .

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. №1047 были установлены перио-дичность и продолжительность повышения квалификации и профессиональной переподготовки .

Повышение квалификации государственных служащих проводится в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет, и осуществляется в об-разовательных учреждениях высшего профессионального или дополнительного образования. Для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повыше-ние квалификации в течение первого года работы является обязательным.

Профессиональная переподготовка государственных служащих федеральных органов исполнительной власти организуется руководителем соответствующего органа при необходимости назначения на федеральную государственную должность иного профиля (специализации) и осущест-вляется в образовательных учреждениях высшего профес-сионального или дополнительного образования.

В зависимости от групп федеральных государственных должностей и форм обучения устанавливаются следующие сроки профессиональной переподготовки: от трех до шести месяцев - с отрывом от государственной службы и от шести месяцев до одного года - без отрыва от государст-венной службы.

Конкретные сроки и формы повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих федеральных органов исполнительной власти определяются их руководителями.

Также было признано целесообразным в проектах фе-дерального бюджета на соответствующий год предусматривать выделение федеральным органам исполнительной власти отдельной строкой бюджетных средств на перепод-готовку и повышение квалификации кадров в объемах ус-танавливаемого Правительством Российской Федерации государственного заказа на эти цели.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. № 1462 было утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Основным назначением указанного Положения является обеспечение единства методов и форм разработки и порядка реализации государст-венного заказа федеральными органами исполнительной власти.

Положение устанавливает общие правовые и экономи-ческие принципы формирования, размещения и исполне-ния на контрактной (договорной) основе государственного заказа образовательными учреждениями высшего иди до-полнительного профессионального образования независи-мо от их организационно-правового статуса.

Основой формирования государственного заказа являются заявки федеральных органов исполнительной власти на бюджетное финансирование переподготовки и повыше-ния квалификации кадров, сформированные в соответст-вии с расчетом потребности в обучении кадров на кален-дарный год.