<<
>>

1. Этика государственного служащего: соотношение должного и сущего

Со времен Аристотеля понятием "этика" (от греч. ethos

привычка, нрав, обыкновение) обозначается философская наука, объектом изучения которой является мораль, нравственность как форма общественного сознания, как одна из важнейших сторон жизнедеятельности человека, специфическое явление общественной жизни .

Многообразие видов профессиональной деятельности, связанных с выполнением обусловленных им общественных функций, где объектом труда становится непосредственно человек, несущий ответственность за социальные последствия своей деятельности перед другими людьми, обществом, потребовало выработки особых профессио-нальных этических кодексов , специфически преломляю-щих принятые в обществе моральные требования и выра-батывающих свои нормы поведения.

Так стали возникать различные виды профессиональной этики .

Этика' государственного служащего - один из достаточно молодых видов профессиональной этики, истоки которого относятся ко времени становления государственности и формирования так называемого "служилого" сословия, социально-правовой статус которого обусловлен особыми отношениями и обязательствами с государством и его гражданами .

Этика государственного служащего - это, прежде всего, кодекс поведения, включающий этические принципы и нормы, в наиболее общей форме выражающие моральные требования к нравственной сущности государственного служащего, назначению его деятельности, к характеру его взаимоотношений с государством, доверенным лицом ко-торого он выступает; с обществом, "слугой" которого он является, обеспечивая взаимодействие государства и его граждан в защите их прав и законных интересов; это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения на государственной службе между руководителями и подчиненными, коллегами в процессе их совместной деятельности, направленной на создание нормального морально-психологического климата в трудовом коллективе и достижение целей, вытекающих из назначения данной профессии.

Основываясь на господствующей в обществе морали, профессиональная этика государственного служащего, в силу специфики данного вида деятельности, вырабатывает свою систему этических принципов и норм.

Рассмотрим важнейшие из них.

Все многообразие видов и содержания деятельности государственных служащих объединяет призвание обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами и должностными инструкциями выступает сегодня важнейшим этическим принципом деятельности российского государственного служащего. Утверждение этого принципа и есть исходный момент, своеобразная социальная и духовная база управления персоналом. Закрепление принципа законности в правовом акте - Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" лишь подчеркивает его значимость и приоритетность среди этических императивов государственной службы совре-менной России.

В практике следования принципу законности часто возникает этическая проблема: как следует поступать должностному лицу, получившему незаконное, с его точки зрения, распоряжение? Поиски разрешения этой этической коллизии занимают чиновников не одно столетие и не только в России. В Указе Петра I от 24 января 1724 г. "Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений" предлагалось следующее ее разрешение; "Все подчиненные ... должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам. И ежели не послушает, то протестовать и доносить вышнему над тем командиром, кто приказывает. А ежели и в том також увидит противность, то генералу прокурору или, в небытность его, обер-прокурору. А ежели и в них усмотрит в том противность, то доносит Нам, но чтоб была самая истина. А ежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал" .

А какие сегодня предлагаются пути разрешения этой этической коллизии?

К.У.Льюис, автор работы "Этический вызов на госу-дарственной службе", считает, что для любого служащего, уполномоченного защищать правовую базу доверия граждан, неподчинение предпочтительнее незаконности. Дж.Рор называет такое решение "осуществлением гражданского повиновения в особо стрессовой ситуации", т.к., не подчиняясь незаконному распоряжению, он выполняет положение закона .

Данный этический, надо сказать, весьма распространенный, казус нашел отражение и в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст.

14, п. 4), где государственному служащему в случае сомнения в правомерности полученного им распоряжения предписывается "в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель".

Практика, однако, показывает, что даже правовое за-крепление данной этической нормы не сделало ее более действенной. Почему? Во-первых, в силу непрочности со-циально-правового статуса государственного служащего, его социальной незащищенности и зависимости от расположения к нему начальства. Во-вторых, что не менее важно, из-за неустойчивости личностных ценностей, убеждений, мотивирующих законопослушное поведение чиновников, низкого уровня правовой культуры значительной их части, что подтверждается многочисленными фактами, обнаруженными в ходе социологических исследований среди работников государственного аппарата. Так, в ходе опроса работников государственного аппарата - слушателей Российской академии государственной службы, Академии народного хозяйства, Центра по государственному и муниципальному управлению МГИМО выяснилось, что среди занимающих главные должности только 14,1% назвали законность в числе наиболее важных принципов в системе государственной службы, а законопослушность своим наиболее сильным качеством сочли лишь 3%'.

Из конституционных требований и положения Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающего обязанность государственного служащего обеспечивать соблюдение и защиту прав и за-конных интересов граждан, вытекает этический принцип гуманизма, выраженный в требовании уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности.

Конкретизируясь в этических нормах, этот принцип находит воплощение в требованиях вежливости, тактичности, скромности, точности, толерантности и др.

Когда же был проведен опрос населения, то среди пяти качеств, наиболее характерных для современных российских политиков высшего эшелона, 34% опрошенных назвали неуважение к рядовым интересам граждан, их интересам . Действительно, императивное требование гуманного, внимательного отношения к гражданам чиновники выполняют далеко не всегда.

Осуществляя моральный выбор в процессе выработки, принятия и реализации решений в рамках "поведенческого люфта", государственный служащий обязан руководствоваться интересами государства и общества, согласовывая с ними свои личные интересы. Гармонию или консенсус этих интересов призван обеспечивать принцип беспристрастности и независимости. Ввиду актуальности этого требования данный принцип нашел правовое обеспечение в ряде ограничений, связанных с государственной службой (Закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации", ст. 11), которые запрещают государственному служащему заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного органа любого уровня, заниматься предпринимательской деятельностью и состоять членом органа управления коммерческой организации; использовать в неслужебных целях государственное иму-щество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего и принимать различного рода вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей и др.

На деле, однако, чиновники нередко пренебрегают этими запретами, преступая этический принцип беспристрастности и независимости. Коррумпированность государственного аппарата становится самой опасной и труднопреодолимой болезнью современной России. "Государственный аппарат разъедает коррупция, - говорится в Послании Президента Российской Федерации Законодательному Собранию, - ... это не только безнравственно, но смертельно опасно для общества и государства"1.

Как показал экспертный опрос, проведенный Российской академией государственной службы в 1996 г., в деятельности чиновников на первом месте стоит достижение личного благополучия (60,6%). Сращивание властных структур с криминалитетом отметили 29% экспертов. Да и в сознании самих государственных служащих, как следует из данных опроса, ориентация на общегосударственные интересы доминирует лишь у четверти опрошенных в возрасте от 30 лет и в шести случаях из десяти среди 50-60- летних.

Административная власть неразрывно связана с механизмами ответственности за возможные социальные последствия принимаемых решений, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Выполняя роль "сдержек для обузданности должностных лиц" (Г.Р.Державин), принцип ответственности предполагает наличие у государственного служащего гражданской совести - обостренного чувства личной ответственности перед обществом и людьми, профессиональной честности и чести - внутреннего нравственного достоинства, проявляющегося в единстве слова и дела.

Между тем, как свидетельствуют данные социологических исследований, ответственность в иерархии этических ценностей отнесена опрошенными работниками госаппарата на одно из последних мест в числе факторов, обеспечивающих успешную работу системы государственного управления.

Во многих зарубежных странах нарушение этического принципа ответственности в сфере государственной службы влечет за собой серьезные санкции, вплоть до утраты правового статуса. В Англии, например, парламентский контроль основан на доктрине "министерской ответственности". В соответствии с ней министр, принимая на себя ответственность за результаты деятельности министерства, обязан подать в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства или отдельных его работников. Классическим примером может служить добровольная отставка в 1954 г. министра сельского хозяйства Великобритании из-за ошибок служащих, допущенных в деле распоряжения сельскохозяйственными угодьями. Таких примеров в зарубежной практике государственной службы немало.

Одним из фундаментальных этических принципов государственной службы и важнейшим компонентом этической оценки деятельности государственных служащих является сформулированный еще древними римлянами принцип справедливости (^Шла ^погит Гипёатегйогит - спра-ведливость есть основа государственной службы). Он реа-лизует себя в законном и рациональном использовании государственно-властных полномочий, в действенной защите прав граждан (а не в имитации ее), в удовлетворении социальных ожиданий как важнейшем критерии оценки эффективности государственной службы.

Удовлетворение общественной потребности в справедливости - самое важное из моральных ожиданий общества не только в общем социальном плане, но и по отношению к каждому человеку в конкретной ситуации. Всякая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти в целом. Дело в том, что государственные служащие непосредственно причастны к государственным решениям, которые могут стать судьбоносными для значительной части населения страны. Чиновники обладают делегированными властными полномочиями в глазах общественности. Поэтому они начинают идентифицироваться с государством, а авторитет последнего ставится в зависимость и даже оказывается производным от конкретных действий его функционеров, которые прежде всего оцениваются по шкале "справедливо - несправедливо". О том, что принцип справедливости в реальной жизни часто игнорируется, свидетельствуют многочисленные замеры общественного мнения.

Принципы законности, гуманизма, беспристрастности, ответственности, справедливости лежат в основе этической оценки деятельности органов государственной власти, характеризуя нравственное содержание деятельности государственной службы в целом как социально-правового института и каждого должностного лица в отдельности. Нарушение или подмена одного из принципов ведет к ослаблению других, а все вместе они служат показателем "состояния здоровья" государства. Поэтому названные принципы составляют основу этических кодексов государственной службы и государственного управления многих зарубежных стран.

Этические принципы дают общие ориентиры, направление, обеспечивая целостность и жизнеспособность госу-дарственной службы как системы и выражая ее высшие ценности. Этические нормы, конкретизируя их, предписы-вают определенный стиль поведения, содержат ограничения, рекомендации, запреты, являясь как бы гарантией того, что люди могут полагаться друг на друга в достижении общих целей, избегать конфликтов на личной почве.

Этическая норма (лат. norma - правило, образец) является одной из наиболее простых форм нравственного требования, выступая, с одной стороны, как элемент моральных отношений, обычай, постоянно воспроизводимый силой массовой привычки, примера, поддерживаемый общественным мнением. С другой стороны, этическая норма выступает как форма морального сознания, формулируясь в виде повеления самому себе, требующего неукоснительного выполнения, исходя из собственных представлений о добре и зле, долге, совести, справедливости.

Этические нормы выкристаллизовываются в процессе поступательного развития человечества, облекаясь в формы общечеловеческих ценностей, вырабатываются каждым обществом в его конкретно-историческом своеобразии, отдельными социальными группами, каждой личностью в отдельности. По принадлежности к носителям ценности можно выделить всеобщие, общие, групповые и личностные этические нормы.

Всеобщие этические нормы выражают общечеловеческие нравственные требования общежития. Они сформулированы в Десяти библейских заповедях, в "золотом правиле нравственности" ("поступай по отношению к другим так, как ты хочешь, чтобы поступали по отношению к те-бе").

Общие нормы господствующей в обществе морали распространяют свои требования на всех членов данного об-щества без исключения, выступая средством оформления, упорядочивания, регулирования, оценивания отношений и взаимодействия людей.

В процессе первичной социализации, последующего расширения социального опыта каждый человек включается в различные социальные группы , являясь, как правило, одновременно членом 5-6 таких групп. Поступая на государственную службу, он входит в коллектив, представляющий собой достаточно сложную систему формальных ("предписанных") и неформальных ("самовозникающих") групп, а иногда и группировок , каждая из которых устанавливает свою собственную систему ценностей и вырабатывает на их основе свои этические кодексы. Между этими кодексами всегда существует большая или меньшая степень несоответствия, а подчас и противоречия.

Групповые нормы обеспечивают включение индивида в группу, в процессы и механизмы группового взаимодействия, влияют на все виды поведения человека, в том числе и тогда, когда он становится членом другой группы. Занимая определенную позицию в коллективе, государственный служащий усваивает заданные и вырабатывает личностные нормы, предписывает себе личностную позицию и формы социального поведения, в которых реализуется процесс его существования как личности.

Личностные нормы выступают как интегративная характеристика субъективного мира человека, соотносятся с его представлением о самом себе. Поэтому они не нуждаются в "усвоении", "принятии", "интернализации". Следование личностным нормам связано с чувством самоуважения, высокой самооценкой, уверенностью в своих действиях. Отступление же от них сопряжено с чувством вины, самоосуждением и даже нарушением личности.

Таким образом, поведение государственного служащего сложно детерминировано. Оно управляется посредством как внешних этических регуляторов (общечеловеческие ценности, господствующая в обществе мораль, групповые нормы), так и внутренних механизмов саморегуляции (самосознание, самооценка, мотивационная сфера, установки, на основе которых формируются личностные нормы. Внешние и внутренние регуляторы находятся между собой в сложном динамическом, противоречивом взаимодействии. В каждый момент они предоставляют государственному служащему право морального выбора на основе предъявляемых к нему требований в границах его "поведенческого люфта". Человек высокой нравственной культуры, граждански ориентированный, социально активный, мотивированный на высококачественное исполнение своих служебных обязанностей, руководствуется прежде всего понятиями долга, общего интереса и гуманности, составляющими содержание его личностных норм. Люди с размытыми нравственными ценностями легко адаптируются к требованиям групп с отклоняющимися целями и корпоративными интересами.

Полифоничность этических требований, предъявляемых к государственному служащему, находит отражение в ролевой структуре его личности. Хотя совмещение ролей индивидом в рамках трудовой деятельности не является исключительной особенностью государственного служащего, но именно в этой сфере деятельности, как, пожалуй, нигде больше, человеку приходится выполнять одновременно несколько ролей, различающихся не только в содержательном плане, но и по своему психологическому рисунку (руководитель, подчиненный, эксперт часто сосуществуют в одном лице, хотя соответствуют разным социально-психологическим типам личности: лидера, ведомого, независимого аналитика).

В сферу государственной службы человек приходит со своим этическим багажом и своим набором ролей. Организация, формальные и неформальные группы, в которые он включается, "задают" ему определенный тип поведения, "правила игры". Они обогащают его ролевую структуру новыми ролями: служебными, неслужебными (но в рамках той же организации).

Эффект суммирования ролей и их этических требований, их совпадение, "наложение" на личностные ценности государственного служащего дает ему "второе дыхание", поднимает на новый уровень освоения профессии, способствует удовлетворению высшей потребности в самореализации. Это помогает ему идентифицировать себя со своей ближайшей социальной средой, коллективом, обществом, жить в гармонии с самим собой.

И наоборот, "сшибка" этических требований, кон-фликт ролей приводят к состоянию психологического дис-комфорта, глубокой неудовлетворенности, следствием ко-торых могут стать мимикрия, приспособление, чреватое "снижением" личности. Появляется индифферентность, рождающая пассивность, инертность, утрату смысла дея-тельности, провоцирующая иррациональные формы пове-дения (потерю присутствия духа, депрессию или, напротив, инфантильные реакции, агрессивность, бессмысленный бунт).

Межролевой конфликт - одно из самых распространенных явлений в государственной службе. Наиболее остро его проявление обнаруживается в социальных группах, замыкающихся на свои, узко корпоративные цели и интересы, этические принципы и установленные нормы взаимоотношений которых вступают в противоречие с моралью общества, организации. Тогда мы имеем дело с "корпоративной"этикой.

<< | >>
Источник: Под. ред. д-р социол. наук, проф. Е. В. Охотского. Управление персоналом государственной службы: Уч.-метод. пособие. — М.: Изд-во РАГС,1997. — 536 с.. 1997

Еще по теме 1. Этика государственного служащего: соотношение должного и сущего:

  1. АДАПТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ, ВПЕРВЫЕ ПРИНЯТЫХ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ
  2. Концепция государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти
  3. Глава VIАДАПТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ, ВПЕРВЫЕ ПРИНЯТЫХ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ
  4. Аттестация государственного служащего
  5. Принцип ответственности государственных служащих за их решения
  6. 3. Направления и способы правовой защиты государственных служащих
  7. Нормативно-правовая база профессионального развития государственных служащих
  8. 2. Причины и условия нарушения прав государственных служащих
  9. Новые подходы к оценке профессионализма и профессиональному развитию государственных служащих
  10. планирование обучения, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.