<<
>>

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА

Центральным пунктом при обсуждении вопроса о том, как предотвратить дальнейшие потери налогоплательщиков, является реформа системы регулирова­ния банковского сектора. Какой характер должна носить эта реформа, чтобы с ее помошью можно было решать проблемы ложного выбора и недобросовестного поведения, возникающие при страховании депозитов? Далее мы рассмотрим 9 предложенных вариантов реформы и оценим их эффективность с точки зрения того, насколько они способны улучшить деятельность банковской системы.

Предложения по изменению системы страхования депозитов

Отмена системы страхования депозитов Простым решением проблем ложно­го выбора и недобросовестного поведения могла бы стать ликвидация системы страхования вообще. В таком случае вкладчики стремились бы проводить монито­ринг банков, и если им покажется, что банк осуществляет слишком рискованные операции, они начнут изымать свои деньги. Конечно, отмена страхования депози­тов могла бы отбить у многих банков охоту работать с более рискованными актива­ми, но возникли бы другие проблемы.

Основная проблема, связанная с отменой страхования депозитов, состоит в том, что банки столкнулись бы с наплывом требований о возврате денег и неожи­данным изъятием вкладов обеспокоенными вкладчиками. Подобная ситуация мог­ла бы привести к банкротству банков. Поэтому цель страхования депозитов — не только защитить вкладчиков, но и предотвратить банкротство многих банков, спо­собных дестабилизировать работу банковской системы и экономики в целом, что периодически и случалось до введения федеральной системы страхования депози­тов в 1934 г. С этой точки зрения федеральная система страхования депозитов имела сенсационный успех. Во всяком случае после ее введения разрушительно действу­ющих на финансовую систему банковских паник, в результате которых многие банки одновременно оказываются банкротами, больше не возникало.

Возможность предотвращать банковскую панику с помощью страхования депозитов заставила многих экономистов расстаться с идеей ее полной отмены. Но может быть, даже более важным аргументом является тот факт, что страхование депозитов очень распространено среди американцев. Лишь немногие из них захоте­ли бы вернуться в те тяжкие времена (до введения федеральной системы страхова­ния депозитов), которые ассоциируются с банковскими паниками. Следовательно, отмена страхования депозитов — это неразумная политическая стратегия.

Снижение верхнего предела депозитов, принимаемых к страхованию Другие предложения по реформе в основном сводились к тому, чтобы снизить верхний порог принимаемых к страхованию депозитов с нынешнего уровня в 100 тыс. долл., скажем, до 50 тыс. или 20 тыс. долл. При снижении величины страхуемых депозитов у вкладчиков, суммы счетов которых превышают лимит страхования, появился бы стимул контролировать степень риска, которому подвергается банк. Но из-за недо­статочной информированности вкладчики нередко начинают нервничать и заби­рать деньги из банкові в результате банковская система становится менее стабиль­ной.

Отказ от политики, строящейся по принципу «слишком крупный, чтобы лоп­нуть» Некоторые критики закона утверждают, что в нем много внимания уделя­ется политике, основывающейся на принципе «слишком крупный, чтобы лоп­нуть». Но именно потому что ФРС, Казначейство и ИБЮ все еще могут пойти на проведение такой политики, спасая тем самым и застрахованных, и незастрахо­ванных вкладчиков, последние никогда не станут прибегать к мерам «дисципли­нарного воздействия» на крупные банки.

Критики же выступают за запрещение политики по принципу «слишком крупный, чтобы лопнуть», поскольку, как они полагают, это ослабит стремление крупных банков осуществлять очень рискован­ные операции.

Кроме того, отказ от политики по принципу «слишком крупный, чтобы лопнуть» привел бы к возникновению таких же проблем, которые появляются в результате отмены или ограничения страхования депозитов: вероятность банковс­ких паник повысилась бы. Как мы уже знаем, если не предпринимать меры по предотвращению банкротства какого-либо крупного банка, то это очень сильно отражается на финансовой системе в целом. Дело в том, что банки, имеющие корреспондентские отношения с обанкротившимся банком, тоже несут большие потери и могут в свою очередь стать банкротами. Именно это и приводит к всеоб­щей панике. Вдобавок принудительная ликвидация кредитных портфелей крупных банков может породить обвал финансового рынка.

Совместная страховая ответственность Авторы другого варианта реформы предлагали ввести систему совместной страховой ответственности, согласно кото­рой была бы застрахована только часть депозитов, скажем 90%. При такой системе застрахованный вкладчик разделил бы потери вместе с учреждением по страхова­нию депозитов. Поскольку в случае разорения банка вкладчики непременно поне­сут убытки, то у них будет стимул контролировать деятельность банка. Однако в такой ситуации вновь встает проблема неполной информированности большинства вкладчиков, которые в случае чего начнут изымать деньги из банка, и банковская система утратит стабильность.

Страхование депозитов в «примитивных» банках Еще одно предложение зак­лючается в том, чтобы разрешать страхование депозитов только в так называемых «примитивных» банках, т.е. в банках, вся деятельность которых сводится лишь к вложениям в безрисковые активы, такие, как ценйые бумаги Казначейства. Тот факт, что застрахованные вкладчики не будут контролировать деятельность этих «примитивных» банков, действительно не обострит проблему недобросовестного поведения, поскольку в любом случае активы «примитивных» банков практически безрисковые. Конечно, реализация этого предложения помогла бы решить пробле­мы ложного выбора и недобросовестного поведения, возникающие при осуществ­лении страхования депозитов, но могла бы привести и к тому, что депозиты в банках более широкого профиля (предоставляющих кредиты) остались бы неза­страхованными. Нашествия обеспокоенных вкладчиков в эти банки участились бы, а в результате мы могли бы получить дестабилизацию всей банковской системы.

Частное страхование депозитов Смысл следующего предложения состоит в том, чтобы разрешить страхование депозитов частным страховым компаниям (или частным образом страховать депозиты, суммы которых превышают лимиты феде­рального страхования). Преимущество частного страхования заключается в том, что у частного страхового агента был бы стимул контролировать деятельность того бачка, в котором размещены застрахованные им депозиты. Схема индивидуального страхования изучается органами регулирования деятельности банков.

Однако реализация этого предложения связана с определенными трудно­стями. Ведь частные страховые компании могут обанкротиться, а это неизбежно вызовет банковскую панику, что мы недавно и наблюдали в Огайо, штат Мэриленд и в Род Айленде (см. Сюжет 17.1). Таким образом, в этом случае сохраняется потреб,- ность в федеральном агентстве, которое бы гарантировало, что частный страхователь не обанкротится. Без таких гарантий обеспокоенность по поводу устойчивости час­тной страховой компании опять же может привести к нашествиям вкладчиков, зак­рытию счетов и изъятию средств. Сама по себе система частного страхования не способна защитить банковскую систему от нестабильности.

Предложения по изменению других систем регулирования

банковского сектора

Общенациональная банковская система Существующие ограничения на от­крытие филиалов, особенно внутри страны, внесли свою лепту в развитие кризиса системы страхования депозитов. Из-за этих ограничений положение дел в банках оказалось тесно связанным с экономической ситуацией на территории, где они располагаются, вследствие чего диверсификация ссуд вызывает серьезные затруд­нения. Не случайно большая часть банковских банкротств приходится на экономи­чески отсталые штаты, где приоритетными отраслями являются сельское хозяй­ство и добыча нефти (Техас, Луизиана, Колорадо, Канзас). Несмотря на то что филиалы все чаще открываются за пределами штата, все же ускоренный переход к общенациональной банковской системе путем отмены ограничений на открытие филиалов вполне мог бы сократить число банкротств, расширив возможности бан­ков диверсифицировать свои активы. В 1991 г. администрация Буша предложила создать общенациональную банковскую систему, но это никак не отражено в зако­не Р01С1А. Однако предложение по созданию такой системы получило мощную поддержку экономистов и банкиров, а также администрации Клинтона, поэтому, возможно, она будет создана в ближайшее время.

Консолидация регулирующих органов Во главе нынешней системы банковс­кого регулирования в США стоят четыре федеральных организации: БОЮ, Управ­ление Контролера Денежного обращения, Управление надзора за сберегательны­ми учреждениями (ОТБ) и ФРС. Критики такой системы многочисленных органов контроля с пересекающимися полномочиями считают, что она слишком сложна и дорогостояща, так как многие действия в ней дублируются. Администрация Клин­тона предложила объединить эти организации, в результате чего обязанности че­тырех регулирующих органов были бы возложены на новый орган — Федеральную банковскую комиссию. Управлять ею должен совет из пяти человек: по одному члену от Казначейства и ФРС и три независимых члена, назначаемых Президентом и утверждаемых Сенатом. ФРС выступила яростным противником этого предложе­ния, считая, что она сама должна проводить проверки крупнейших банков через банковские холдинги (как это делается сейчас) для того, чтобы своевременно получать необходимую информацию и достаточно быстро принимать меры в кри­зисных ситуациях. ФРС также отметила, что деятельность единого регулирующего органа по сбору отчетов и балансов для проверок может быть менее эффективной, чем деятельность двух и более таких органов. Вероятно, предложение администра­ции Клинтона не будет реализовано, ибо вопрос об объединении регулирующих органов до сих пор остается спорным. Однако некоторые формы консолидации регулирующих учреждений, возможно, появятся в ближайшее время.

Введение требований к размеру капитала с учетом его рыночной стоимости

Мы уже видели, что при высоком уровне собственного капитала банка вероятность его банкротства снижается. Положительный аспект введения требований к размеру капитала заключается в том, что банки с большим собственным капиталом, осуще­ствляя рискованные операции, должны и потерять больше, а потому у них едва ли будет желание вкладывать средства в рисковые активы. К сожалению, новые требова­ния к размеру капитала, учитывающие степень риска, устанавливаются в зависимо­сти от первоначальной стоимости капитала (балансовой стоимости). Проблема состо­ит в том, что, оценивая капитал банка по его первоначальной стоимости, мы не учитываем изменений стоимости активов и пассивов, вызванных изменениями став­ки процента и риска дефолта, влияющих на стоимость активов и пассивов, и не отражаем эти изменения при расчете величины собственного капитала фирмы. До сих пор изменения рыночной стоимости активов и пассивов фирмы и, следовательно, изменения рыночной стоимости собственного капитала учитываются только в случае банкротства фирмы. К тому же, исходя именно из рыночной стоимости капитала, банк определяет, стоит ли вкладывать средства в рискованные активы.

Широкую поддержку экономистов получает и предложение о необходимос­ти учета рыночной стоимости при введении требований к размеру капитала. Можно было бы периодически, скажем, каждые три месяца, рассчитывать рыночную сто­имость активов и пассивов и определять, имеет ли банк минимальный капитал, соответствующий этим требованиям. Информация о рыночной стоимости помогла бы учреждениям по страхованию депозитов быстрее узнать, когда банковский капитал перестает удовлетворять данным требованиям. Тогда банк можно было бы закрыть, прежде чем его обязательства превысят активы (и собственный капитал превратится • в отрицательную величину), и таким образом предотвратить потери агентств по страхованию депозитов. Кроме того, введение нормативов достаточно­сти капитала с учетом рыночной стоимости исключило бы существование банков с отрицательным собственным капиталом, тем самым удерживая банки, делающие ставку на везение, от слишком рискованных операций.

Использование рыночной стоимости при оценке собственного капитала по­могло бы предотвратить банкротство банка. Как мы выяснили в ходе дискуссии о политико-экономических причинах краха ссудо-сберегательных ассоциаций, регу­лирующие органы и политики часто оказываются перед проблемой «заказчика и исполнителя», так как нередко у них проявляется стимул скрыть банкротство, даже если это плохо отражается на налогоплательщиках. Оценка капитала по рыночной стоимости затруднила бы сокрытие несостоятельности банков и тем самым помог­ла бы налогоплательщикам контролировать деятельность регулирующих органов и политиков, ратующих за ослабление регулирования. Таким образом, введение оценки собственного капитала по его рыночной стоимости побудило бы регулирующие органы и политиков более ответственно относиться к своим обязанностям и дей­ствовать в интересах налогоплательщиков. В то же время критики РОЮА отмечают и ее самый большой недостаток, а именно отсутствие системы оценки собственно­го капитала по рыночной стоимости. Они считают, что без этого методы раннего реагирования и система страховых взносов с учетом, степени риска РБЮА не будут достаточно эффективными.

Возражения против введения нормативов достаточности капитала с учетом его рыночной стоимости основываются на том, что оценить точно и быстро рыноч­ную стоимость капитала весьма затруднительно. Расчет первоначальной стоимости капитала имеет то важное преимущество, что правила расчета легче определить и стандартизировать, если стоимость активов просто фиксируется на уровне цены их приобретения. Расчет же рыночной стоимости требует предварительных подсчетов и аппроксимаций, которые с трудом поддаются стандартизации. Например, ры­ночную стоимость автомобильного кредита, предоставленного вашему другу Джо, подсчитать достаточно сложно, но в то же время оценить рыночную стоимость государственной облигации очень легко. Вдобавок расчет рыночной стоимости ка­питала стал бы весьма дорогостоящим делом для банков, поскольку для этого необходима полноценная информация по активам и пассивам.

Тем не менее приверженцы введения оценки капитала по его рыночной стоимости говорят: да, это потребует проведения предварительных подсчетов и аппроксимаций, но зато регулирующие органы получат более точную оценку соб­ственного капитала банка, чем при расчете первоначальной стоимости капитала. Возражая оппонентам, они утверждают, что хотя сбор необходимой информации действительно стоит очень дорого, экономические агенты все равно регулярно 4 рассчитывают рыночную стоимость активов банка, когда приобретают акции или долговые обязательства банка. Наконец, многие банки при принятии деловых ре­шений, также рассчитывают рыночную стоимость своих активов и, кроме того, обязательно рассчитывают рыночную стоимость ценных бумаг, которыми они вла­деют. Это говорит о том, что переход к оценке капитала по рыночной стоимости вполне возможен. Он позволил бы снизить вероятность кризиса банковской систе­мы в будущем.

Отмена Закона Гласса—Стиголла

Допуск банков к операциям с ценными бумагами: доводы «за» Как мы видели, закон Гласса—Стиголла 1933 г. запретил банкам производить такие операции с ценными бумагами, как андеррайтинг (подписка на ценные бумаги) или управле­ние паевыми фондами. Приверженцы идеи о том, что банкам необходимо разре­шить осуществлять операции на рынке ценных бумаг, считают несправедливым запрещать коммерческим банкам вести такую деятельность наравне с инвестици­онными банками и брокерскими конторами. Ведь смогли же брокерские конторы отвоевать себе право на традиционно банковские виды деятельности, в частности на открытие паевых (взаимных) фондов денежного рынка и ведение кассовых счетов (счетов управления наличностью). Тогда почему банкам запрещается конку­ренция с брокерскими конторами в традиционных областях их (брокерских кон­тор) бизнеса: продаже корпоративных ценных бумаг и управлении паевыми фон­дами?

Еще один аргумент в пользу разрешения банкам работать на рынке ценных бумаг — усиление конкуренции. Появление банков на этом рынке будет означать увеличение числа желающих подписаться на ценные бумаги в случае их новой эмиссии. В результате будет сокращен разрыв между ценой, гарантированной эми­тенту, и ценой, уплаченной населением при покупке ценных бумаг. Сокращение разницы в ценах улучшит положение и заемщиков, и кредиторов: эмитенты (заем­щики) получат более высокую цену за свои ценные бумаги и, следовательно, понесут меньшие издержки по выплате процентов, а покупатели ценных бумаг (кредиторы) смогут купить их по более низкой цене и, естественно, получить большую доходность. Тот факт, что разница в ценах (спрэд) для облигаций с высоким рейтингом инвестиционного качества значительно сократилась после раз­решения коммерческим банкам подписываться на эти ценные бумаги, служит веским доказательством в пользу данного подхода. В случае разрешения банкам вести брокерскую деятельность усилилась бы конкуренция в этом сегменте рынка и в результате снизились бы брокерские комиссионные, а это еще одно преимуще­ство для инвесторов. /

Допуск банков к операциям с ценными бумагами: доводы «против» Противни­ки деятельности банков на рынке ценных бумаг утверждают, что банки и без того имеют незаслуженное конкурентное преимущество. Депозиты, застрахованные в корпорации БОЮ[87], обеспечивают банкам искусственно заниженные издержки привлечения средств. Брокерские же конторы несут большие издержки по привле­чению средств, которые они обычно получают в виде банковских кредитов.

Операции с ценными бумагами, особенно деятельность инвестиционных бан­ков, связаны с большим риском, чем традиционная банковская деятельность. Инвес­тиционный банк может понести значительные потери, если не сможет продать цен­ные бумаги, на которые подписался, по цене, обещанной эмитенту. Вот почему разрешение коммерческим банкам заниматься инвестиционной деятельностью мо­жет увеличить число банкротств и подорвать стабильность финансовой системы. Эту проблему может еще более усугубить существующая федеральная система страхова­ния депозитов. Разрешение коммерческим банкам осуществлять дополнительные виды деятельности, связанные с риском, обостряет проблемы недобросовестного поведения и ложного выбора. Поэтому весьма вероятно, что налогоплательщики поддержали бы дорогостоящие реформы системы коммерческих банков, анало­гичные реформам ссудо-сберегательной индустрии.

Еще один аргумент против разрешения коммерческим банкам работать на рынке ценных бумаг состоит в том, что возможно столкновение интересов коммер­ческих банков при осуществлении ими подписки на ценные бумаги (андеррайтин­га). В ходе слушаний закона Гласса—Стиголла в Конгрессе в 1933 г. было выявлено множество злоупотреблений со стороны коммерческих банков в их инвестицион­ной деятельности. Банки, которые подписывались на новую эмиссию ценных бу­маг, в случае если им не удавалось продать бумаги кому-нибудь другому, продавали их своим же траст-фондам, и те нередко несли значительные потери при их пере­продаже. Случалось и самим банкам покупать ценные бумаги, на которые они подписывались, но не смогли никому продать. Это вело к ухудшению качества банковских активов и вполне могло стать одной из причин банкротства в будущем.

Сторонники разрешения банкам работать на рынке ценных бумаг опроверга­ют этот аргумент, ссылаясь на то, что рынок ценных бумаг и система коммерческих банков сегодня уже не те, что были до 1933 г. Вероятно, система банковского регулирования и Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) могли бы предот­вратить злоупотребления, которые имели место до принятия закона Гласса—Сти­голла. Сейчас регулирующие органы наделены достаточно большими полномочи­ями для выявления и привлечения к ответственности людей, злоупотребляющих банковскими операциями с ценными бумагами. Естественно, приверженцы дан­ной точки зрения не гарантируют полного устранения подобных злоупотреблений. И тем не менее они предполагают, что злоупотребления станут редкостью, поэто­му связанные с ними издержки будут намного меньше, чем выигрыш от оживле­ния конкуренции на рынке ценных бумаг.

Перспективы Дебаты по вопросу о том, следует ли разрешать банкам прово­дить операции с ценными бумагами, еще Не завершились. Однако погоня за при­былью побуждает банки, как и другие финансовый институты, в обход закона Гласса—Стиголла вторгаться на традиционные .территории деловой активности друг друга. Вдобавок даже нефинансовые корпорации начали заниматься банков­ским делом и осуществлять операции с ценными бумагами. Такие компании, как General Motors, Ford, General Electric, через свои дочерние финансовые компании выдавали своим клиентам кредиты на совершение покупок в рассрочку, а пред­приятия розничной торговли типа J.C.Penny, Montgomery Ward, Sears эксперимен­тировали' со страхованием продаж, созданием паевых фондов денежного рынка, осуществлением операций с ценными бумагами и недвижимостью в собственных магазинах. (Однако в 1992 г. компания Sears, решив, что этот бизнес не приносит большого дохода, распродала некоторые свои филиалы, предоставлявшие фи­нансовые услуги.)

Ввиду того что доля коммерческих банков на рынке финансовых услуг все более сокращалась, в январе 1989 г. ФРС разрешила банковским холдинговым компаниям подписываться на корпоративные облигации, а также осуществлять отдельные виды страхования жизни. Председатель Совета управляющих ФРС Алан

Гринспэн (Alan Greenspan) дал разрешение банкам присоединять в качестве фи­лиалов дилерские фирмы, осуществляющие торговлю ценными бумагами, а в сен­тябре 1990 г. ФРС сделала исторический шаг, разрешив коммерческому банку J.P. Morgan осуществлять подписку на акции. Эта привилегия постепенно распро­странилась и на другие банки. FDIC, со своей стороны, позволила банкам вклады­вать средства в недвижимость и осуществлять некоторые виды страхования.

Изменения в системе регулирования, очевидно, учитывают события, проис­ходящие на рынке. Важным обстоятельством является то, что иностранным ком­мерческим банкам часто разрешается осуществлять страховую деятельность, и это дает им преимущество в конкуренции с американскими банками (см. Сюжет 13.3). Таким образом, регулирующие органы могут не испытывать особого желания огра­ничивать деятельность коммерческих банков на рынке ценных бумаг, поскольку подобное ограничение ослабляет их позиции в конкуренции с иностранными бан­ками. Вследствие этого тенденция к отходу от разделения сферы банковских услуг и рынка ценных бумаг, вероятнее всего, будет усиливаться, и, возможно, отмена закона Гласса—Стиголла не за горами.

<< | >>
Источник: Мишкин Ф.. Экономическая теория денег, банковского дела и финансовых рынков: Учебное пособие для вузов/Пер. с англ. Д.В. Виноградова под ред. М.Е. Дорощенко. — М.: Аспект Пресс,— 820 с.. 1999
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА:

  1. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
  2. Глава 13. КРИЗИС СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
  3. Глава 13. КРИЗИС СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
  4. АСИММЕТРИЧНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
  5. АСИММЕТРИЧНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА
  6. Банковская реформа 1927 г. и создание двухуровневой банковской системы.
  7. Банковская реформа в России и становление современной банковской системы
  8. Глава 2. Развитие российской кредитно-банковской системы в условиях рыночных реформ
  9. Цели и условия развития банковского сектора
  10. Политика государства в отношении банковского сектора
  11. § 1. Анализ развития банковского сектора.
  12. Реструктуризация банковского сектора.