<<
>>

4. Программирование социально-экономического развития

Необходимость и ограничения целевых программ. Программирование является чрезвычайным методом активного вмешательства государства в процессы со­циально-экономического развития. Оно используется там и тогда, где и когда обычные методы и механизмы рыночной эко­номики и ее государственного регулирования не способны ре­шить крупные проблемы экономического, социального, техно­логического, экологического, территориального развития.
По­этому применяться этот метод должен в узком секторе страте­гического прорыва, оставляя широкое поле функционирова­нию обычных методов рыночного хозяйствования.

Целевые программы народнохозяйственного уровня как важнейшая составная часть стратегического планирования впервые были применены в нашей стране в 20-30-е гг. (план ГОЭРО, программа создания Урал о-Кузнецкого комбината). Затем они получили широкое применение и в других странах. В методологии и организации современного программирова­ния допущены крупные ошибки. Число программ значительно увеличилось, они не в полной мере обеспечивались ресурсами, не представляли собой единой системы.

Так, на 2001 г. было ут­верждено 126 программ и 31 подпрограмма, финансируемые из федерального бюджета на сумму 52,2 млрд руб. Иногда объек­том программ становились малозначимые проблемы явно не стратегического характера. На 2002 г. число федеральных целе­вых программ и федеральных программ развития регионов, фи­нансируемых из федерального бюджета, резко сокращено, вы­деление ресурсов на каждую из программ увеличено.

Игнорирование стратегического характера программирова­ния привело к его девальвации. Оно стало модой, применялось слишком широко и, не обеспечивая стратегических прорывов, становилось имитацией активной роли государства в социаль­но-экономическом развитии. Необходимо вернуться к научно обоснованной методологии и технологии разработки и реали­зации целевых программ.

Антикризисные программы. Особым видом программирова­ния социально-экономического развития являются антикри­зисные программы. Они разрабатываются правительством и ут­верждаются законодательными органами страны в периоды кризисных фаз экономических циклов. Эффективным приме­ром такой программы может служить "Новый курс" Франкли­на Рузвельта в США после кризиса 1929-1933 гг., принесшего наиболее ощутимые потери для экономики США за все время ее существования'. Подобная программа была разработана и реализована президентом Никсоном в 70-е гг.

Группа экономистов ООН, отразив мировой опыт, разработала рекомендации по содержанию антикризисных программ. Реко­мендовано правительствам в периоды экономических кризисов поддерживать эффективный спрос населения (в том числе путем уменьшения налогов), регулировать объем частных инвестиций (включая предоставление специальных кредитов, налоговые льготы для инвесторов), планировать государственные инвести­ции, стабилизировать доходы от сельского хозяйства с помощью программ поддержания цен, использовать программы общест­венных работ[46]. Многие меры, предпринимавшиеся российским правительством в годы кризиса 90-х гг., шли в разрез с этими ре­комендациями, что способствовало углублению кризиса.

Поскольку кризисы в условиях рыночной экономики явля­ются регулярно повторяющимся явлением, необходимо, обоб­щив имеющийся позитивный и негативный опыт, разработать методологию системы мер государственного регулирования в условиях кризиса. Это позволит проходить эту фазу цикла возможно быстрее и с меньшими потерями для населения, предпринимателей и государства. Конечно, эти меры не могут быть универсальными, поскольку каждый кризис имеет специ­фические черты. Однако они помогут значительно повысить эффективность государственного регулирования экономики в кризисных ситуациях.

Система целевых программ. Если оставить в стороне про­граммы, разрабатываемые предприятиями, холдингами, корпо­рациями и т.п., то такая система включает программы по четы­рем уровням управления.

Во-первых, это федеральные целевые программы, полностью или частично финансируемые за счет федерального бюджета. Перечень таких программ составляется Правительством Российской Федерации, далее он рассматри­вается и утверждается Государственной Думой в качестве одно­го из приложений к федеральному бюджету на очередной год. Публикация этих программ в открытой печати обязательна. Во- вторых, региональные целевые программы. Они разрабатывают­ся исполнительными органами субъектов Федерации, рассмат­риваются и утверждаются их законодательными органами. В- третьих, муниципальные целевые программы. Они формируются исполнительными и представительными органами крупных муниципальных образований (например, городов-центров субъектов Федерации). В-четвертых, межгосударственные про­граммы. Их принимают и исполняют государства — члены СНГ, а также другие заинтересованные государства.

По назначению федеральные целевые программы можно подразделить на следующие категории:

а) научно-технические и инновационные, предназначенные для развития новых направлений науки и техники, освоения и рас­пространения при поддержке государства базисных иннова­ций, обеспечивающих повышение конкурентоспособности отечественной продукции (например, программа "Развитие гражданской авиационной техники России");

б) социальные, обеспечивающие решение крупных социаль­ных задач (например, программы "Старшее поколение", "Дети России", "Предупреждение и борьба с заболеваниями социаль­ного характера");

в) экономические, решающие проблемы развития межотрас­левых комплексов и новых отраслей (например, программа "Энергоэффективная экономика");

г) экологические, направленные на решение крупных эколо­гических проблем (например, программа "Повышение плодо­родия почв");

д) региональные и межрегиональные, обеспечивающие под­держку Федерации в решении стратегических проблем терри­ториального развития (например, программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г.");

е) управленческие программы, концентрирующие ресурсы на важнейших проблемах развития системы управления (на­пример, программы развития налоговых органов и судебной системы).

По срокам действия можно выделить долгосрочные програм­мы (на 10 и более лет) и среднесрочные (на 3-6 лет). На кратко­срочный период разрабатывать и утверждать целевые програм­мы нет смысла.

Технология разработки и реализации программ. Обобщая на­копленный опыт, можно определить следующие технологичес­кие этапы разработки целевых программ федерального уровня.

Выбор объекта программы. Исходным пунктом разработки целевой программы является выбор ее объекта, чему обычно уделяется недостаточное внимание. Во-первых, это должна быть узловая точка в развитии той или иной системы или под­системы, обеспечивающая стратегический прорыв, решение крупной народнохозяйственной проблемы. Во-вторых, поле программы должно быть достаточно узким, чтобы сконцентри­ровать на нем ресурсы, которые могут обеспечить в заданные сроки перелом траектории развития. В-третьих, это поле долж­но быть достаточно широким, чтобы затем расширить фронт прорыва обычными рыночными методами и обеспечить суще­ственное улучшение ситуации в выбранном стратегическом на­правлении.

Построение "дерева целей". Прежде всего следует определить генеральную цель программы, выразив ее четко, однозначно и количественно измеримо, чтобы по ходу выполнения програм­мы и по ее окончании можно было измерить степень ее выпол­нения. Затем определяется система целей первого уровня, без которой не может быть достигнута генеральная цель. Далее идут цели второго уровня по каждой из целей первого уровня и т.д. В итоге получается ветвистое "дерево целей", ствол которо­го — генеральная цель. По сути дела, на этом этапе вырабаты­вается логика критериев реализации программы. К этой работе нужно привлечь ученых и специалистов разного профиля — си­стемщиков, технологов, маркетологов, гуманитариев и т.д.

Построение системы мероприятий, обеспечивающих дости­жение поставленных целей, идет в обратном порядке. Начина­ют с целей нижнего уровня, двигаясь к генеральной цели. Здесь важно строго соблюдать логику обеспечения достижимости каждой цели, ибо невыполнение хотя бы одной из них резко снизит эффективность всей программы.

Структуризация программы. Исходным "кирпичиком" каж­дой программы является проект. На основе анализа системы мероприятий формируется набор проектов, составляющих ткань программы. Они затем объединяются в блоки и подпро­граммы. В каждом из звеньев структуры программы должно быть обозримое число элементов, чтобы обеспечить управляе­мость. Проекты распределяются во времени, согласовываются между собой.

Оценка затрат и эффективности проектов, подпрограмм, программы в целом — решающий этап. По каждому проекту оцениваются необходимые затраты на разработку, инвестиции и проч. Производится предварительная оценка объемов выпус­ка и продаж продукции, цен, эффективности и окупаемости (если речь идет о коммерческом проекте). Полученные данные суммируются по блокам проектов, подпрограммам и програм­ме в целом. При этом могут выявляться неэффективные, убы­точные проекты и их блоки. Принимаются решения о повыше­нии их эффективности или об изъятии. Возможно их сохране­ние, если убыток перекрывается дополнительным доходом от реализации смежных проектов. В итоге этого этапа уточняется структура программы, а в отдельных случаях может быть при­нято решение о прекращении работы над ней, если она окажет­ся убыточной, неэффективной. Определяются источники фи­нансирования программы.

Создание целевых структур. Прежде чем представить про­грамму на утверждение, нужно определить, кто будет по ней го­сударственным заказчиком, основным исполнителем и соис­полнителями. Важно далее создать целевые структуры для вы­полнения отдельных проектов, подпрограмм, программы в це­лом, сформировать нормативную базу, обучить персонал. Мож­но возложить проведение этих работ на существующие структу­ры. Однако опыт показывает, что более эффективно их выпол­няют целевые, вновь созданные организации. Это могут быть малые и средние предприятия по отдельным проектам, холдин­ги, консорциумы или финансово-промышленные группы по программам, транснациональные корпорации по межгосудар­ственным программам. Обучение персонала лучше проводить командно, чтобы уже в процессе учебы и стажировки участни­ки реализации проектов и программы овладели общими при­емами работы, понимали друг друга, взаимодействовали. Это повысит эффективность программных работ.

Управление реализацией программы и проектов целесообразно организовать по принципу "тройки". По каждому проекту ко­ординацию работ осуществляют заказчик, научный руководи­тель (генеральный конструктор) и исполнительный директор, который организует выполнение работ, распоряжается финан­сами. Аналогичен принцип управления подпрограммами и программой в целом. На этих уровнях создаются координаци­онные советы, которые возглавляются первыми лицами.

Контроль и приемка выполненных работ осуществляются в те­чение всего срока реализации программы. Контроль следует иметь независимый от исполнителей программы, чтобы объек­тивно оценивать полученные результаты и вовремя внести кор­рективы и в крайнем случае прекратить работу по проекту, под­программе или программе в целом, если обнаружится их неэф­фективность. Для приемки отдельных очередей проекта, под­программы и программы и по их завершению создается автори­тетная комиссия, которая оценивает полученные результаты и их соответствие проектным документам, принимает решение о вводе в постоянную эксплуатацию созданного объекта или системы (подсистемы) и окончательном расчете за выполнен­ные работы.

Соблюдение изложенной выше технологии программирова­ния существенно повышает эффективность стратегического управления, целенаправленного государственного воздейст­вия на ключевые направления социально-экономического развития.

<< | >>
Источник: Под ред. Кушлина В.И.. Государственное регулирование рыночной экономики. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: РАГС, — 834 с.. 2005

Еще по теме 4. Программирование социально-экономического развития:

  1. ГЛАВА 7. социальное программирование
  2. Сущность и специфика социального программирования
  3. Формы и методы социального программирования
  4. Отчет и прогноз основных социально-экономических показателей России на основе расчета прогноза социально-экономического развития до 2007 г. (в %)
  5. Алгоритм социального программирования
  6. Социальная проблема как объект программирования
  7. Прогнозирование и программирование развития персонала регионального и муниципального управления
  8. § 2. Социально-экономическое развитие
  9. Стадии социально-экономического развития
  10. Социально-экономическое развитие.
  11. Фонд экономического и социального развития.
  12. Цели и критерии социально-экономического развития региона
  13. Расходы в целях социально-экономического развития территорий (региона)
  14. Расходы в целях социально-экономического развития территорий (региона)
  15. Социально-экономическое развитие оккупированных районов
  16. Социально-экономическое развитие
  17. Социально-экономическое развитие.
  18. 6.2.3. Социально-экономическое развитие СССР в 1953-1964 гг.