<<
>>

4. Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики

Современная трансформация социально-экономической ситуации в регионах в условиях пе­рехода к рыночным отношениям вносит радикальные переме­ны в региональную, экономическую политику.
Создание и раз­витие ассоциаций субъектов Российской Федерации, их стрем­ление проводить взаимосогласованную экономическую поли­тику в крупных экономических районах представляет поиск новых форм разработки и эффективной реализации региональ­ной экономической политики. Идет медленный, противоречи­вый, порой мучительный процесс формирования нового меха­низма осуществления территориального развития.

Федеральный центр всей совокупностью методов и инстру­ментов региональной экономической политики призван обес­печивать ее действенность, целенаправленность, эффектив­ность, взвешенность, обоснованность, справедливость. Регио­нальные органы власти с учетом особенностей территориаль­ного развития должны обеспечивать ее эффективность, нап­равленность на структурные и институциональные преобразо­вания, на повышение уровня и качества жизни населения.

Каждое из этих направлений региональной экономической по­литики располагает определенным набором методов и инстру­ментов. Они могут быть как общими, так и специфическими. Их совокупность должна быть направлена на решение задач территориального развития.

Обеспечение экономического роста требует целенаправлен­ного сочетания централизованных и децентрализованных уп­равленческих воздействий на воспроизводственный процесс. При формировании механизма государственного регулирова­ния необходимо учитывать развитие самостоятельности регио­нов и их стремление к кооперации в решении социально-эко­номических вопросов. При этом взаимодействие органов госу­дарственной власти всех уровней и местного самоуправления призвано ориентироваться на стабилизацию экономики и эко­номический рост на основе обеспечения сбалансированности развития экономик регионов, сведения к минимуму существу­ющего неравенства между ними, мешающего социально-эко­номическому развитию территорий и страны в целом.

Крайне необходимо также наиболее эффективно использовать имею­щиеся в регионах природные, материальные, финансовые, тру­довые и другие ресурсы.

Такой подход позволяет реализовать как общегосударствен­ные, так и локальные (региональные, местные) задачи. Среди общегосударственных задач в качестве основных следует выде­лить укрепление экономических основ территориальной цело­стности и стабильности страны, формирование многоукладной экономики и рыночной инфраструктуры. Важно добиваться сокращения чрезмерно глубоких различий между уровнями развития регионов, эффективного функционирования рыноч­ного механизма межрегионального сотрудничества. Сущест­венное значение имеет целенаправленное решение социально- экономических проблем, с которыми не в состоянии эффек­тивно справиться рыночный механизм.

На региональном и муниципальном уровнях стоят проблемы регулирования ряда социально-экономических процессов. Речь идет о развитии собственной экономической базы терри­торий, обеспечении комплексности и рациональной структуры их экономики, о формировании региональных и межрегио­нальных рынков, повышении уровня жизнеобеспечения насе­ления.

Механизм взаимодействия органов власти и управления на уровне федеральных округов, регионов и муниципальных обра­зований строится на использовании организационно-право­вых, административных и экономических методов регулирова­ния. Он предполагает как вертикальные, так и горизонтальные взаимоотношения между уровнями власти и хозяйствующими субъектами. Цель таких взаимосвязей — создание необходимых возможностей для эффективного развития конкурентоспособ­ных в рыночных условиях секторов регионального хозяйства, обеспечение устойчивого экономического развития регионов в рамках международного и внутрироссийского разделения труда, обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения. Приоритеты данного механизма определяются особенностями экономики регионов, их местом в системе территориального и отраслевого разделения труда, специализацией производства, потребностями хозяйства и на­селения.

Регулирование территориального развития должно руковод­ствоваться стратегией социально-экономического развития ре­гионов. В качестве рычагов могут быть использованы как тра­диционные (административные, бюджетные, налоговые, де­нежно-кредитные и т. д.), так и специфические методы и инструменты. Ряд мер воздействия предусмотрен в межрегио­нальных и региональных программах, долгосрочных планах- прогнозах, в экономических соглашениях, заключенных на разных уровнях управления, но затрагивающих интересы конк­ретной территории. При этом могут использоваться как пря­мые, так и косвенные методы воздействия. Принципы, методы и механизм регулирования территориального развития региона во многом связаны со спецификой бюджетного устройства ре­гиона и перераспределением части средств в его территориаль­ные звенья. Немаловажна и роль экономической базы хозяй­ственной территории.

Формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государ­ства является важным элементом в системе государственного регулирования экономики. В связи с параллельным формиро­ванием новой модели федеративных отношений и новой моде­ли бюджетно-налоговых отношений особое значение приобрел бюджетный федерализм. Под ним понимаются межбюджетные отношения и механизм их взаимного регулирования федераль­ными и региональными уровнями государственной власти.

Бюджетный федерализм как один из инструментов осущес­твления региональной и межрегиональной экономической по­литики предназначен решать ряд важных задач. Прежде всего с его помощью обеспечивается рациональный и дифференци­рованный подход к распределению бюджетных средств между федеральным центром и субъектами Федерации. Должны при этом учитываться региональные особенности (ресурсы, эконо­мический потенциал, демографические характеристики, усло­вия жизнедеятельности населения, возможности эффективно­го развития рыночных механизмов и т. д.). Бюджетный федера­лизм призван создавать условия для стабилизации и роста эко­номики регионов, ее структурной и институциональной пере­стройки, развития приоритетных отраслей специализации, ре­гулировать формирование доходов бюджетов разных уровней в соответствии с расходами на цели и задачи, законодательно закрепленные за каждым уровнем власти.

Он помогает перера­спределять финансовые средства в соответствии с законода­тельно закрепленными принципами реализации региональной политики.

Межбюджетные отношения, основанные на бюджетном фе­дерализме, отражают сущность финансового механизма госуда­рственного регулирования территориального развития. Но кос­венно они могут быть использованы для регулирования межре­гиональных взаимоотношений через регулирование их доходов и расходов. Система бюджетно-налоговых отношений способ­на активно содействовать устойчивому развитию экономики страны и преодолевать дезинтеграционные явления. Поэтому в региональной экономической политике важен групповой (дифференцированный) подход к формированию территори­альных бюджетов, главным образом его дотационной части.

Механизм перераспределения бюджетных средств предпола­гает согласованную оценку необходимых расходов бюджета оп­ределенного характера и доходов, предназначенных для их фи­нансирования. Установлены процедуры запуска или прекраще­ния налогового выравнивания в отношении данного региона или группы регионов. Трудности в реализации такого подхода связаны со сложностью определения действительных потреб­ностей регионов в расходах и отсутствием надежных методов определения потенциального уровня бюджетной доходности регионов.

Реализация бюджетного федерализма не только в России, но во многих странах мира сопряжена с немалыми трудностями. Сложно определить социально-экономические потребности и возможности регионов, обеспечить справедливость в распреде­лении и перераспределении бюджетных средств, согласовать интересы регионов между собой и с центром. В процессе осу­ществления реформ нередко бюджетные регуляторы из средств экономического воздействия превращаются в средства адми- нистративно-политические.

Главная задача межбюджетных отношений — двигаться к оп­тимуму между самостоятельностью регионов в решении соци­ально-экономических задач и помощью центра. Особого вни­мания требует разработка принципиальных положений бюд­жетного федерализма. В идеале должна существовать общая схема распределения налоговых поступлений в бюджеты раз­личных уровней, установленная на основе экономического анализа регионального развития.

В настоящее время в России постепенно формируются меж­бюджетные отношения, которые имеют своей целью, опираясь на единую методологию, задействовать наиболее существенные объ­ективные факторы бюджетного процесса. Задача в том, чтобы сделать данный процесс в значительной степени автоматическим, не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, чтобы исключалась необходимость в бесконечных сог­ласованиях показателей бюджетного регулирования. Развитие бюджетного федерализма видится в дальнейшей децентрализа­ции движения финансовых потоков, в повышении роли феде­рального и региональных бюджетов в территориальном развитии.

Используя бюджетный федерализм необходимо учитывать специфику местных бюджетов, которая определяется двумя, в определенной степени разнонаправленными факторами. С одной стороны, механизмы формирования местных бюдже­тов должны обеспечивать реализацию принципа самодостаточ­ности местного самоуправления. С другой, — местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы стра­ны. Более того, независимость местных бюджетов ограничива­ется повсеместной практикой определения полномочий мест­ных органов в конституциях государств, а в ряде федераций, — основными законами их субъектов.

Таким образом, хотя местные бюджеты обособлены (обла­дают финансовой автономией), бюджетные полномочия мест­ного самоуправления все же определяются государственным законодательством. Об этом, в частности, свидетельствует структура доходов местных бюджетов, складывающаяся из местных налогов, неналоговых доходов, субсидий, займов и дотаций из центрального бюджета и (в федеративных государ­ствах) из бюджетов субъектов Федерации.

Следует отметить, что в конце XX столетия вследствие все бо­лее последовательной реализации принципа субсидиарности в распределении полномочий в унитарных и федеративных го­сударствах произошло расширение предметов ведения местно­го самоуправления. Как результат, расширилась его налогооб­лагаемая база, прежде всего за счет местного налогообложения, увеличились субсидии из государственного бюджета. Наряду с этим повышение тарифов на коммунальные услуги и расши­рение хозяйственной самостоятельности местных органов власти привели к увеличению поступлений неналоговых дохо­дов. Местные займы играют в пополнении местных бюджетов традиционно незначительную роль1 . Однако в конце столетия их доля несколько возросла.

Органы местного самоуправления самостоятельны в опреде­лении путей расходования средств местных бюджетов. Расходы местных бюджетов подразделяются на капитальные, текущие и погашение долговых обязательств. При этом величина расход­ной части местных бюджетов варьируется в зависимости от ис­торического периода, уровня социально-экономического раз­вития страны, возложенных на органы местного самоуправле­ния компетенции, а порой и от этнокультурных особенностей.

Рассматривая вопрос об уровне финансовой автономии местного самоуправления, отметим, что данная автономия не является "вещью в себе". Как показывает мировой опыт, наз­ванная автономия имеет смысл только при условии реализации рассмотренного ранее принципа соответствия доходных (в пер­вую очередь налоговых) полномочий расходной ответственнос­ти. При несоблюдении данного принципа финансовая автоно­мия носит формальный характер, скрывая фактическое подчи­нение нижестоящего субъекта межбюджетных отношений, вы­шестоящему. Данная схема применялась в бывшем СССР, и именно она не позволяла местным Советам наделе превратить­ся в институт местного самоуправления.

' Право выпускать займы, как правило, имеют крупные административно- территориальные единицы (субъекты Федерации, города, провинции). - Прим. авт.

Заметим, что финансовую автономию нельзя абсолютизиро­вать. И в случае с субъектами федераций, и в ситуации с мест­ным самоуправлением, полное соответствие между доходными полномочиями и их расходной ответственностью не достигает­ся никогда. Это заставляет покрывать возникающую финансо­вую прореху за счет доходных источников бюджетов вышестоя­щего уровня. Проблема в том, чтобы такое покрытие не восп­ринималась как аргумент в пользу централизации финансовых ресурсов с целью преодоления дисбаланса уровней социально- экономического развития регионов и территорий, относимых к местному самоуправлению.

Отмеченный дисбаланс — атрибут развития экономики лю­бой страны. Однако мировой опыт последних десятилетий по­казал, что даже в странах с унитарным государственным уст­ройством, в государствах, традиционно ориентирующихся на вертикальную модель бюджетного федерализма, более эффек­тивным является расширение финансовой автономии органов местного самоуправления. Эффект достигается путем "включе­ния" в экономический процесс трех организационных состав­ляющих. Во-первых, государственные органы власти освобож­даются от функций, которые в состоянии реализовать нижесто­ящие органы управления. Во-вторых, повышается ответствен­ность органов власти регионов и местного самоуправления за рациональное использование средств региональных бюджетов. В-третьих, повышается ответственность органов местного са­моуправления за рациональное использование средств местных бюджетов.

В условиях формирования рыночной экономики важным элементом и формой осуществления региональной экономи­ческой политики стали федеральные, межрегиональные, реги­ональные программы экономического и социального развития. Федеральным бюджетом в 2001 г. было профинансировано по­рядка 200 целевых программ. Субъекты Федерации формируют свои региональные программы, число которых в каждом из них равняется в среднем 20—30. Такое обилие требует, чтобы в раз­работке федеральных и региональных экономических прог­рамм осуществлялись партнерство и созидательная инициатива всех ступеней управления с четким разделением труда и взаи­модействием между ступенями.

Важно, чтобы в основе каждой региональной программы ле­жала единая концепция экономического и социального разви­тия, органически связанная с общегосударственными подхо­дами. Увязка региональных программ с федеральными должна осуществляться и организационно. Возникает необходимость функционирования организационно-управленческих струк­тур, осуществляющих координацию разработки, выполнения программ.

Для управления программами необходимы специальные госу­дарственные органы. В этой работе принимают участие и мест­ные органы исполнительной власти. Для финансирования прог­рамм могут создаваться специализированные компании, консор­циумы с государственным, частным и смешанным капиталом.

В управлении региональными программами особенно важно разграничивать компетенцию между федеральными и местны­ми органами. Федеральным органам целесообразно регулиро­вать создание производств в районах пионерного освоения, а также организовывать межрегиональные экономические свя­зи. Местные органы управления главное внимание сосредото­чивают на создании рациональной структуры хозяйства, ис­пользовании локальных ресурсов, на решении социально-де­мографических и экологических проблем, осуществлении эко­номической реформы.

Для отдельных регионов необходима разработка специаль­ных государственных региональных программ и финансирова­ние их из государственного бюджета. В первую очередь это от­носится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу местным органам власти и уп­равления, а также к регионам экономически отсталым и с экстремальными природными условиями.

Наиболее значимым результатом государственной регио­нальной политики должно стать создание условий для развития федерализма, взаимовыгодного сотрудничества и экономичес­кого выравнивания субъектов Федерации, эффективного ис­пользования социально-экономического потенциала регионов, для осуществления реформ и повышения уровня и качества жизни населения в каждом регионе. Поэтому эффективность регионального развития должна оцениваться как экономичес­кими, так и социальными критериями.

Динамика переходного периода потребовала от самих регио­нальных образований принятия срочных, нередко нетрадици­онных решений, учитывающих интересы населения территории и государства. Функционирование макрорегиона по модели экономической самостоятельности предполагает первоочеред­ное развитие в регионах отраслей, обеспечивающих получение необходимых финансовых ресурсов, максимизацию получае­мых на территории доходов и реализацию их населением на дан­ной территории. Поэтому стратегия развития региона не может строиться иначе как на анализе сравнительных издержек произ­водства и цен различных видов продукции, на их сопоставлении и динамике в рамках внутреннего и внешнего рынков. Вместе с тем экономическая политика макрорегиона должна основы­ваться на стратегии освоения природных ресурсов, которые предстоит вовлечь в хозяйственный оборот лишь в той мере, в которой доходы от их освоения достаточны для нормального воспроизводства и получения финансовых ресурсов.

Разумеется экономическое развитие региона может считать­ся эффективным лишь в том случае, когда обеспечиваются нор­мы социальной эффективности. Общий социальный эффект регионального развития выражается через показатели удовлет­ворения совокупных потребностей жителей территории.

<< | >>
Источник: Под ред. Кушлина В.И.. Государственное регулирование рыночной экономики. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: РАГС, — 834 с.. 2005

Еще по теме 4. Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики:

  1. Раздел второй. МЕХАНИЗМ И РЕСУРСНАЯ ВАЗА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИК
  2. Функции регионального и муниципального менеджмента
  3. Развитие межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях
  4. Глава 12 КАДРОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  5. Глава 3 РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ПРИНЦИПЫ, МЕТОДЫ И ФУНКЦИИ
  6. Прогнозирование и программирование развития персонала регионального и муниципального управления
  7. 38 РЕГУЛИРОВАНИЕ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
  8. Особенности финансового механизма государственных и муниципальных учреждений
  9. Регулирование доходов региональных и местных бюджетов
  10. Государственное регулирование экономики. Модели взаимоотношений экономики и государства
  11. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЕКТОРЫ ЭКОНОМИКИ
  12. Механизм бюджетного регулирования
  13. Механизм денежно-кредитного регулирования.
  14. Механизмы регулирования
  15. Правовой механизм регулирования коммерческой деятельности.
  16. 2. Механизм рыночной экономики
  17. Механизм денежно-кредитного регулирования.
  18. Межбюджетные отношения и механизмы регулирования бюджетов