<<
>>

Власть бюрократии: вне контроля? Источники власти бюрократии

В конституциях государственная служба всегда выглядит силой абсолютно лояльной в отношении общества и чрезвычайно для него важной, само же общество склонно усматривать в ее представителях могущественных и влиятельных фигур, что все вместе составляют «четвертую ветвь государственного управления». Самые разные теоретики — Вебер, Бернхем, Троцкий — писали о власти бюрократии — власти, подчиняющей себе политиков. О японских госслужащих, особенно о сотрудниках всемогущего Министерства международной торговли и промышленности, говорят как о «несменяемых политиках», которые за кулисами своего министерства и вызвали к жизни японское «экономическое чудо» 1950—1960-х годов.

Келлнер и Краузер-Хант (1980) называют систему государственной службы Великобритании «правящим классом» страны — оценка, лишь подтверждаемая мемуарами таких бывших министров, как Ричард Кроссман (1979), Барбара Касл (1980) и Брайан Седжмор (1980). При этом говорят еще и о том, что сила, стоящая за валютным и политическом союзом в ЕС, — персонал базирующейся в Брюсселе Евро-пейской комиссии — так называемые еврократы.

Больше всех обеспокоены властью бюрократии крайне левые и крайне правые, всегда отрицавшие, каждые по-своему, традиционное представление о нейтрально-

сти государственной службы. Как уже отмечалось, марксисты всегда держались того убеждения, что бюрократия является проводником интересов господствующего класса и делает все, что в ее силах, дабы заблокировать инициативы социалистических правительств. «Новые правые» со своей стороны настаивают на том, что чиновники подстегивают рост государства и тем самым сопротивляются неолиберальной политике свободного рынка. Но лучше всего сказать, что природа бюрократической власти (пожалуй, это даже закономерно) всегда окутана тайной: во- первых, если государственные служащие и осуществляют какую-то власть, они делают это посредством своих весьма «приватных» контактов с верхушкой исполнительной власти, и, во-вторых, поскольку эта верхушка испытывает на себе мириады воздействий, влияние чиновничества невозможно определить сколько-нибудь точно. Можно говорить о трех источниках власти бюрократии:

стратегической позиции бюрократии в политическом процессе;

взаимоотношениях между чиновничеством и верхушкой исполнительной власти;

статусе и квалификации государственных служащих.

Первый источник — политический процесс в современных государствах осуще-ствляется так, что для политического влияния государственной службы остается весьма много места. Главное то, что в своем качестве советников по политическим вопросам государственные служащие имеют самый широкий доступ к информации и, более того, контролируют ее потоки. Где знание уж точно есть сила, так это в коридорах власти, — здесь чиновники решают, что министры будут знать и что не будут. Простые варианты решений могут быть выбраны, оценены и сформулированы так, что получится результат, нужный чиновнику. И все это отнюдь не значит, что он специально вводит кого-то в заблуждение или следует какой-то своей политической философии, это означает лишь то, что сознательные или бессознательные предпочтения чиновничества накладывают свой отпечаток на обсуждение проблем и, следовательно, на их решения.

Позиции бюрократии усиливаются и через ее связи с группами интересов. Как главное связующее звено между правительством и бизнесом, рабочей силой, профессиональными и иными группами, бюрократия способна выстроить самые могущественные союзы и в каких-то случаях играть вообще решающую роль в формировании политики.

Об этом сегодня говорят как о «политических сетях» — сложных взаимоотношениях между высшим чиновничеством и представителями организованных групп, которые, в сущности, непроницаемы для воздействия со стороны общества или избранных политиков. Нужно ли к этому говорить еще и о том, что власть чиновничества не заканчивается моментом принятия политического решения. Политики могут искать или не искать альтернативных источников информации, но исполнение решения они уж точно передадут в руки чиновничества, организовано ли оно как единое целое или как сеть квазиавтономных агентств. Контролируя исполнение решения, чиновник имеет полную возможность преподнести его по-своему, положить под сукно или совершенно заблокировать.

Второй источник власти бюрократии — это ее рабочие отношения с верхушкой исполнительной власти. Внешне дело обстоит так, что министр всегда будет «начальником», а чиновник — лояльным и исполнительным «подчиненным». Есть, однако, веские основания полагать, что на практике это взаимоотношение может быть иным, даже перевернутым.

, (1) Политиков, так сказать, мало, а чиновников много. В США, например, если говорить о высокопоставленных фигурах исполнительной власти (тех, для назначения которых требуется одобрение Сената), получается, что президенту и его кабинету в составе не более чем 20 секретарей противостоит 600 чиновников высшего ранга. В Великобритании количественное отношение между министрами и государственными служащими уровня помощника или заместителя министра составляет 2 к 13. Получается, что политики обладают весьма ограниченными степенями свободы, государственные служащие же обладают куда большей независимостью в исполнении своих административных функций.

Нужно говорить о том, что у государственных служащих свои модели карьеры, у избранных политиков — свои. За исключением американского случая, государственные служащие остаются на своих местах и после смены правительства. Министры же занимают свой пост на определенное время, в парламентских системах, подобных британской, где обычным делом являются перетасовки кабинета, они и вовсе находятся на своем посту в среднем не более двух лет. Особенно подвержены влиянию чиновничества новоиспеченные министры, еще не приобретшие административного опыта и специальных знаний, подчас дело обстоит так, что стоит им этот опыт приобрести, им дают другое министерство. Чиновники же в таких ситуациях могут сохранять полнейшее спокойствие, наверняка зная, что переживут любого, даже самого «грозного», политического руководителя.

Преимущества государственных служащих проистекают из того весьма простого обстоятельства, что на своем рабочем месте они находятся целый день, тогда как их боссы — только часть времени. В довершение того, что с расширением и усложнением государственной деятельности нагрузка на исполнительную власть возросла в принципе, министрам приходится выполнять еще великое множество обязанностей, подчас совершенно поглощающих их время и энергию. Это обязанности по кабинету министров и всевозможным комитетам, по парламенту и избирательным округам, по церемониальным случаям, встречам с прессой, зарубежным визитам и встречам на высшем уровне. Словом, министр может быть абсолютно предан делу, крайне работоспособен и деятелен, но и в этом случае его роль будет ограничена «общим руководством», а все остальное, от деталей до практического исполнения, ему придется передоверить своему аппарату.

Наконец, третий источник власти бюрократии проистекает из их высокого общественного статуса.

Их ценят как специалистов; во многих политических системах высшее чиновничество воспринимается как меритократическая элита, работающая на национальные интересы. Свое выражение этот меритократический момент находит и в том, как чиновников готовят к должности и назначают на нее. В Германии, например, на высшие должности государственной службы можно попасть не иначе как по прохождении состязательного экзамена, к которому допускаются, как правило, выпускники юридических факультетов университетов; отобранные кандидаты проходят дополнительную трехлетнюю подготовку, снова завершающуюся государственным экзаменом. Во Франции в свое время была специально учреждена Национальная школа администрации для подготовки высшего чиновничества общего профиля — и это в дополнение к таким институтам, как Политехническая школа, из которой выходят специалисты более узкого профиля. Элитный статус японских государственных служащих поддерживается системой испытаний- экзаменов, по результатам которых выбирается один кандидат из 40 претендентов:

на 70 % это выпускники Токийского университета, две трети из которых имеют степени по юриспруденции. Статус чиновничества здесь выше; именно ему, в общем-то консервативному японскому чиновничеству, пришлось взвалить на свои плечи весь процесс экономического возрождения и перестройки после Второй мировой войны, буквально из ничего выстраивая так называемую плановую рыночную экономику. Что касается Великобритании, здесь статус государственной службы поддерживается тем, что в нее идут по большей части выпускники «Оксбрид- жа», также проходящие через наистрожайший отбор.

В отличие от чиновников члены правительств приходят на свои должности весьма слабо подготовленными, им постоянно требуются совет и поддержка. Правительства формируются на основе программ и манифестов. Как эти лозунги и цели общего характера перевести в конкретные и работающие законодательные программы — по большей части зависит от государственных служащих. Проблема обостряется еще одним обстоятельством: для победы на выборах требуются одни качества, для эффективного административного управления — совсем иные. Везде, но особенно в парламентских системах, кандидаты на министерские посты назначаются из чрезвычайного узкого круга способных людей — членов партии или партий большинства в парламенте: ни специальных знаний для управления своим министерством, ни подчас даже опыта управления вообще какой-либо крупной организацией у них, как правило, нет.

<< | >>
Источник: Эндрю Хейвуд. Политология. 2005

Еще по теме Власть бюрократии: вне контроля? Источники власти бюрократии:

  1. Бюрократия как власть
  2. Роль бюрократии Функции бюрократии
  3. 6. Вече и князь в древнерусском государстве – высшие органы власти. Система государственных органов власти
  4. Теории бюрократии
  5. Функции бюрократии.
  6. Монопольная власть и ее источники. Коэффициент Лернера
  7. Бюрократия
  8. Социолого-политическая трактовка бюрократии.
  9. Бюрократия
  10. Функции бюрократии
  11. Бюрократия
  12. 12.1. Модели бюрократии
  13. 12.2. Бюрократия и политика
  14. 29. БЮРОКРАТИЯ КАК ТИП СОЦИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
  15. Социологическая трактовка бюрократии