<<
>>

Социолого-политическая трактовка бюрократии.

Введение понятия «бюрократия» приписывается физиократу и экономисту Вин- сену де Гурнай, который в 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав этому термину уничижительное значение; оно сохранилось в общеупотребительной лексике до настоящего времени.
В научный оборот термин вошел благодаря М. Веберу. В социологии именно ему принадлежит наиболее полное и всестороннее описание бюрократии. До М.Вебера бюрократию в лучшем случае, как это было у К.Маркса, рассматривали как посредническое звено между государством и массами, призванное проводить в жизнь линию политически правящего класса и соответственно лишенное самостоятельности. Макс Вебер, который считается родоначальником мировой социологии бюрократии, раскрыл а* томию формальной организации, исторические особенности эв люции бюрократии как особого социального института, но он затронул неформальную структуру бюрократии.
Первоначально в социологии М.Вебера термин «бюрокр тия» означал рациональную организацию, предписания и п{ вила которой создают фундамент эффективной работы и щ зволяют бороться с фаворитизмом. Позже М.Вебер различа бюрократию в позитивном (западная рациональная систем управления) и негативном (восточная иррациональная систе» управления) смысле. В негативной бюрократии инструкции приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти ста новятся самоцелью. Здесь средства превращаются в цель. Тако| источник дисфункций в социальной организации и позитив ной бюрократии. Они принимают самые разные формы — взяток до мафиозных систем. Сравнение восточной и западно! бюрократии указывает, что количество дисфункций в перво! выше, чем во второй.
В современной социологии теория бюрократии одна из самь разработанных. Хотя большинство социологов обличают язвы пороки бюрократии, тем не менее они не видят перспективы развития общества без бюрократии. В середине XX века американь Р, Мертон и А. Гоулднер вскрыли в рациональной бюрократии ря серьезных дисфункций, проистекающих от того, что принцип циональности, будучи доведен до своего совершенства, превра-1 щается в абсурд. Их изучению посвятили свои исследования также! Ф.Селзник, Э.Шиллз, В.Томпсон, Р.Михельс и др. Суть дис-| функции — в превращении средства деятельности в цель деятель--? ности. Фактически это лишь дальнейшее развитие идей самого Ве- > бера, но лишь высказанных, а не развернутых в стройную и ; обоснованную концепцию. По мнению американских социологов,: наиболее распространенной дисфункцией является перенос акцента с целей на средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в самоцель, а стало быть, в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство вос-производит внутри себя элементы иррационального. Узкая специ-ализация чиновника на одной-двух функциях вскоре оборачивается его неспособностью решать более широкие или просто другие задачи. В результате резко снижаются эффективность и степень ра-циональности. Р. Мертон назвал этот феномен «обученной неспо-собностью». Каждый раз, когда бюрократия теряет свою эффек-тивность, причиной выступают дисфункции. Их нет в идеальной бюрократии. Вмешательство человеческого фактора — эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных норм и ценностей — одна из разновидностей дисфункции.
Кроме того, бьши выявлены и другие негативные характеристики бюрократии.
Так, в бюрократической организации сотрудники организации не знают друг друга, а потому в ней господствует дух шчуждения. Они чувствуют себя ограниченными в вьгсказываниях личных взглядов, особенно если эти взгляды противоречат общему образу мышления. Личные цели сотрудников подчинены целям организации. От сотрудников требуются единство, лояльность, эффективность в труде. В такой организации проявляется глубокая приверженность формальным принципам и правилам. Должностные лица, находящиеся вблизи верхушки бюрократической системы, имеют более обширную информацию о делах организации, чем те, кто на-ходится ниже, но зато лица, находящиеся на более низких уровнях управления, обладают более полными знаниями о своем конкретном деле. Таким образом, никто не обладает полной информацией о том, что происходит в организации.
В развитие идей М. Вебера американский социолог А. Гоулднер выделил в современном обществе два типа бюрократии — представительную (здесь власть опирается на знание и умение) и авторитарную (здесь власть опирается на негативные санкции). Второй тип бюрократии возникает в связи с дисфункциями, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.
По мнению А. Тоффлера, в бюрократической иерархии те, кто «принимает решения», отделены от тех, кто просто их выполняет. Тремя основными чертами бюрократии были и являются стабильность, иерархия и разделение труда. Эти черты сформировали людей, которые заняли позиции в организации.
В отечественной литературе первое и наиболее полное описание бюрократии приведено в «Энциклопедическом словаре» Брокгауза и Ефрона. Под бюрократией здесь понимают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным), Второе значение бюрократии — класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из агентов центральной правительственной власти. Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову «приказный». Как и М. Вебер, но независимо от него, автор статьи о бюрократии выдвигает позитивную и негативную трактовку данного феномена, анализируя не только социальную, но и историческую реальность. Отмечается, что в Новое время в Западной Европе усиление бюрократии шло параллельно усилению государственной власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация административная как орудие и подспорье первой. Она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех по возможности сфер управления и создать особ! класс должностных лиц, непосредственно и исключительно под чиненных центральной власти. С упадком и вырождением местные корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управ-; ления. Круг деятельности государственной власти расширялся не-; прерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII —XVIII века), в котором все аспекты жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти. В полицейском государстве бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают ее невыгодные черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и влиянию чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа. В общем, дают о себе знать три недостатка подобного административного устройства: 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью этих трех невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом — «бюрократия». Средоточием ее являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет свое влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную.
Негативные качества бюрократии раскрываются в Энциклопедическом словаре на примере российской действительности. «Мно- гописание» является неизбежным спутником бюрократической деятельности. Если в здоровых административных структурах форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву ему, то бюрократы почитают форму ради нее самой и ей приносят в жертву существо дела. Подчиненные видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных границах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть выполнять ряд предписанных формальностей. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. Атак как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то правительство привыкает ставить местным органам требования, фактически не выполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью.
Другая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берет своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо сословия или класса в отдельности. Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение с средними классами и грубое — с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю. Бюрократ — плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству. Когда масса видит в представителе государства лишь чиновника, который чуждается людей и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства грозит лишь неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным.
Существование бюрократии, по мнению авторов статьи в Эн-циклопедическом словаре, не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских и мо-нархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом бюрократии, немедленно проникаются ее духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое конституционное собрание само не уп-равляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управления и админи-стративная централизация получали даже новый импульс именно после переворотов, создававших новый порядок вещей. Провоз-глашение «народного самодержавия» не только не привело к уч-реждению новых местных органов власти, но разрушило остатки старых, усилило значение центральной власти как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство с няло другое, но характер управления оставался все тот же бюр< ратический, и это положение сохранялось до самого посл< него времени, когда законодательство Третьей республики еде. ло несколько шагов в другом направлении.
В Пруссии постепенное преобразование местного управления началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверг века спустя после событий 1848 г. Децентрализация и самоуправл" ние — единственные средства к ослаблению бюрократии: они с; вают район ее деятельности и подрывают ее кастовый дух.
Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, ее окончательным организатором — М.М.Сперанского. Однак русская бюрократия — дитя государственной централизации пост, монгольской эпохи. Процесс «собирания Русской земли» потребе* вал централизации управления, а централизация порождает бю*! рократию. Этап централизации проходили все европейские страны и по этому критерию наша страна и наша бюрократия не отличав ются от западноевропейской. Но на Западе (за исключением Анг лии и Швейцарии) чиновничество набиралось из среднего классам заключившего в свое время союз с королевской властью в борьбе С; феодалами. В России бюрократия вышла из среды дворянства, была сословием служилым, и потому, когда страна вступила на путь ка- 1 питалистических преобразований в эпоху Екатерины II, дворянская бюрократия превратилась в тормоз экономического развития. «От-сталость политического строя прежде всего мешала образоваться той административной власти, тому буржуазному чиновничеству, которое бы обладало достаточными навыками, социальным родством с буржуазией и благодаря этому могло бы содействовать легкому и быстрому прохождению всех промышленных дел через ' канцелярские теснины. Бюрократия в центре и на местах составлялась у нас из помещичьих, дворянских кругов. Сплошь и рядом это были те элементы, которые исчерпывающе доказали свою хозяйственную непригодность, неприспособленность, которые потерпели крушение в своей экономической жизни и выбирались на берег бюрократической службы с помощью своего дворянского имени и своей дворянской родни. По своим социальным и психическим навыкам, по своему воспитанию и стремлению они были совершенно чужды буржуазной жизни, с ее быстрым темпом промышленного развития, с ее шумом и гулом делечества, с ее быстрым переходом от затеи к ее реальному воплощению»1.
На протяжении всей истории русского общества слышна жалоба «деловых людей» — будь то екатеринская, ленинская или ельцинская эпохи — на «приказных» людей, которые вольно и невольно, сознательно и бессознательно не давали ходу промыш-ленному развитию и бизнесу, создавая непроходимые барьеры из канцелярской волокиты, взяточничества и устаревшего законода-тельства. Всегда бюрократия, высшая и низшая, в центре и на местах, оставалась чуждой промышленной жизни. Бюрократ, дабы не лишиться источников обогащения, в принципе не может быть другим. Волокита, устаревшее или противоречивое законодательства, засилье инструкций и приказов, разобраться в которых может только опытный чиновник, суть инструмент обогащения бюрократии. Мешая и препятствуя экономическому прогрессу, создавая препятствия, она получает «откупные». Содействие прогрессу означало бы финансовую, а может быть и политическую, смерть бюрократии.
<< | >>
Источник: Кравченко А. И.. Политология: Учеб. пособие для студ. высш. пед. учеб. заведений. — М.: Издательский центр «Академия»,2001. — 336 с.. 2001

Еще по теме Социолого-политическая трактовка бюрократии.:

  1. Социологическая трактовка бюрократии
  2. Роль бюрократии Функции бюрократии
  3. § 1. Социология организаций как специальная социолого-управленческая теория
  4. Власть бюрократии: вне контроля? Источники власти бюрократии
  5. Трактовка прибыли в «Капитале»
  6. Современные трактовки социального факта
  7. РОССИЙСКАЯ ТРАКТОВКА СОДЕРЖАНИЯ ФИНАНСОВ
  8. Капитал: сущность, трактовки
  9. ТРАКТОВКА СОДЕРЖАНИЯ ФИНАНСОВ
  10. Трактовка общества в отечественной социологии