<<
>>

Премьер-министры

Как правило, современными государствами правят главы исполнительной власти «парламентского» типа — премьер-министры. От президентской эта система отличается тремя особенностями. (1) Поскольку исполнительная власть здесь исходит от законодательного собрания, а прежде всего от партии, некоторым системам потребовалась дополнительная фигура — официальный глава государства. Сохраняется ли для этой роли конституционная монархия или избирается «неправящий» президент: функции этих фигур, как правило, сводятся к чисто церемониальным обязанностям.

(2) Коль скоро исполнительная власть опять-таки исходит от законодательного собрания, здесь нет того жесткого разделения политической среды (вплоть до персонала) между законодательной и исполнительной ветвями, что присуще президентским системам. (3) Глава правительства здесь непосредственно подотчетен законодательному собранию, по крайней мере, его нижней палате, и остается у власти до тех пор, пока пользуется доверием законодателей.

Парламентским системам, следовательно, присуща совершенно иная внешняя динамика исполнительной власти, чем президентским. Если сказать кратко, премьер-министрам приходится управлять в законодательном собрании и через него, тогда как президенты обладают чем-то вроде личного мандата и собственными конституционными полномочиями. Но все это, разумеется, воздействует и на внутреннюю динамику власти, в частности, вынуждая премьер-министров больше полагаться на коллективные методы принятия решений что находит свое выражение и в более высоком статусе кабинета министров в этих системах. Правда, как доказывают многие исследователи, власть премьер-министров сегодня почти сравнялась с президентской.

Премьер-министры (в Германии — канцлер, в Голландии — министр-президент, в других системах могут употребляться какие-то свои титулы) являются главами правительств, чья власть исходит от партии большинства или коалиции партий в парламенте. Формально у них существенно более скромные полномочия,

Обратим внимание на... Институт премьер-министра: плюсы и минусы

Система государственного управления во главе с премьер-министром имеет две особенности. Во-первых, пост премьер-министра является центральным связующим звеном между двумя ветвями власти — законодательной и исполнительной. Премьер-министром становится лидер партии большинства в законодательном собрании, законодательному собранию премьер-министр и подотчетен; по назначении он становится главой исполнительной власти и руководителем государственной службы страны. Во-вторых, для такой системы характерна высокая степень концентрации исполнительной власти в руках премьер-министра: во всяком случае, кабинет министров и отраслевые министры весьма жестко подчинены ему. В этом отношении очевидны параллели института премьер-министра с институтом президентства.

Обычно усматриваются следующие недостатки системы:

содействует централизации, поскольку кабинет и министерства не располагают надежными сдерживающими средствами в отношении премьер-министра;

создает исключительно неблагоприятные условия для критики и контроля в отношении премьер-министра, что с неизбежностью ограничивает круг рассматриваемых проблем. •

Плюсы этой системы усматриваются в следующем:

дает премьер-министру нечто вроде личного мандата от избирателей;

позволяет более четко определять основные направления политики правительства, ибо здесь не возникает проблемы ведомственности и всех тех разногласий, что подчас характерны для коллективных способов принятия решений.

чем у президентов в президентских системах.

Главным из этих полномочий, безус-ловно, является «патронаж» — возможность назначать на должности и увольнять с них министров, равно как и вообще повышать и понижать в должности сотрудников высшего звена исполнительной власти. Но, например, в Голландии и Австралии даже и для этого требуется санкция партии большинства в парламенте. Посему описать «должностные обязанности» премьер-министра весьма непросто: не будет ошибкой сказать, что они всегда сводятся к тому, как этот вопрос решает сам премьер-министр, точнее, как он способен его решить.

На практике все определяется двумя моментами. Во-первых, это отношения с кабинетом, отдельными министрами и министерствами; во-вторых, отношения с партией, а через нее с законодательным собранием и обществом в целом. Поддержка кабинета особенно важна в тех случаях, когда премьер-министра по традиции воспринимают как «первого среди равных», как это, скажем, повелось в Великобритании, Индии и Австралии. При таком статусе премьер-министр вынужден действовать в системе коллективного принятия решений кабинетом, поэтому реальный объем его власти зависит от того, удастся ли ему, сочетая возможности патронажа, своего статуса в кабинете и общего своего контроля над правительственной машиной, заставить министров выполнять его задачи. Так, канцлер Германии конституционно уполномочен определять общие направления правительственной политики, но та же самая статья конституции ограничивает его власть, гарантируя министрам независимость в собственных министерствах.

Нет сомнений в одном: в общем и целом объем власти премьер-министра определяется его позициями лидера в собственной партии. Более того, можно сказать, что нынешние премьер-министры суть продукт исторического развития политических партий с их организованностью и внутренней дисциплиной. Дело не только

в том, что пост премьер-министра получает лидер победившей на выборах партии, но и в том, что занимающий этот пост политик получает возможность контролировать законодательное собрание, более того, выстраивать свой собственный образ национального лидера. Объем его власти поэтому прямо детерминирован такими факторами, как степень партийного единства, прочность парламентских позиций его партии (в частности, правит ли она в одиночку или в коалиции с другими партиями) и пределы власти самого законодательного собрания — во всяком случае ее первой палаты. Так, фракционная раздробленность ЛДП в Японии в послевоенный период всегда оборачивалась тем, что премьер-министр здесь весьма недолго находился у власти (с 1974 по 1982 год в стране сменилось пять премьер- министров), а кабинеты постоянно перетасовывались. Точно так же в Италии с ее фрагментированной партийной системой премьер-министру часто приходится играть роль своеобразного брокера, сколачивающего коалиционные правительства, на поверку всегда оказывающиеся весьма хрупкими. В Германии полномочия канцлера ограничены принципом независимости земель, властью второй палаты (Бундесрата) и Конституционным судом, а также автономией Бундесбанка.

Политологи, однако, сходятся в том, что при всех различиях между конституционными системами, о которых идет речь, в последний период власть премьер- министров значительно укрепилась. Отчасти это является результатом того, что современным электронным СМИ свойственно в большей степени обращать внимание на личность, чем на проблемы, из-за чего премьер-министр и превращается в своего рода «бренд» своей партии. Расширение практики встреч на высшем уровне и внешнеполитических визитов также придает премьер-министрам некую ауру «воплощения своего государства», не говоря уже о том, что здесь у них и в самом деле больше возможностей проявиться в роли национальных лидеров.

Политологи уже пишут о том, что премьер-министры в общем-то освободились от ограничений со стороны собственных кабинетов и поэтому можно говорить о новом феномене

«правительстве премьер-министра». Это можно было видеть в Индии, где Инди- ра Ганди и ее сын Раджив выстроили нечто вроде «имперского премьерства», достигшего своей высшей точки в период чрезвычайного положения с 1975 по 1977 год

результат того, что партия Конгресса в течение долгого времени обладала незыблемым большинством в парламенте, а династия Ганди установила самый непререкаемый контроль над аппаратом центрального правительства, как и самое широкое влияние на наиболее важные сегменты индийского общества.

Голоса по поводу усиления власти премьер-министра слышатся и в Великобритании. Вообще усиление власти премьер-министров обусловлено множеством факторов, включая следующие:

от премьер-министра в принципе многое и многие зависят, особенно учитывая те возможности, что ему предоставляет «патронаж»;

премьер-министр возглавляет кабинет министров, ему принадлежит право учреждать комитеты и назначать их персонал;

премьер-министр доминирует в парламенте в качестве лидеров партии большинства, что важно особенно тогда, когда это большинство контролирует нижнюю палату;

премьер-министр возглавляет административный аппарат, в принципе всю государственную машину; .„ . , ,, ,

у премьер-министра прямой доступ к СМИ, что позволяет ему напрямую обращаться к избирателям.

Словом, сегодняшний премьер-министр стоит на самом верху административной и политической пирамиды государства; кабинеты министров же, по мнению многих политологов, превращаются в своего рода совещательные органы в американском стиле — органы, принимающие весьма ограниченное участие в процессах проведения политики. В Великобритании такая ситуация сложилась в 1980-х годах при Маргарет Тэтчер, которой удалось радикально изменить характер и власть государства. Собственно, именно на этом фундаменте Тони Блэр с 1997 г. и выстраивал собственное премьерство.

Наверное, наиболее характерной чертой премьерства Тэтчер было то, что сама себя она видела «премьером, который убеждает», политиком, осуществляющим идеологическое лидерство, обеспечивающим внутреннее единство партии, работающим на то, что вошло в историю под названием тэтчеризма. Точно так же и Блэр столь четко ориентировал партию на проекты «модернизации», что ее даже стали называть «новой лейбористской партией» и партией «третьего пути». С точки зрения Майкла Фоули (Michael Foley, 2000), все это позволяет говорить о том, что в Великобритании сложилось своего рода «британское президентство». Премьер-министры уже обнаруживают следующие черты, традиционно присущие институту президентства:

дистаніщрование от собственных партий и кабинетов, самостоятельное позиционирование себя внутри идеологического спектра;

популистскую тенденцию напрямую апеллировать к обществу с притязаниями на роль выразителя наиболее заветных чаяний тех или иных его слоев;

персонализацию избирательной кампании, совпадающую и с доминирующей в СМИ тенденцией ставить во главу угла не проблемы, а личность в качестве «бренда» соответствующей партии или правительства;

персонализацию политического мандата, возможность усматривать источник своей власти не в партии, а в электорате; что же касается партии — претендовать на роль хранителя ее «партийной совести».

использование персональных советников в противовес кабинету министров и высшему звену чиновничества.

Премьер-министры, имеющие за собой прочное парламентское большинство, могут обладать властью, какой не обладают и иные президенты, и все же на эту власть есть свои ограничения. Так, премьер-министры отнюдь не вольны назначать на те или иные посты или увольнять с них: необходимость поддерживать партийное единство ведет к тому, что в кабинете министров должны быть представлены все фракции и идеологические направления в партии (а в Канаде, скажем, еще

должен соблюдаться и принцип языкового и

регионального представительства), и это огра- Тэтчеризм — идеология, сочетающая г идеалы свободного рынка, но сильного

ничивает свободу деятельности премьер-мини- правительства, выдвинутая Маргарет

стров. В конце концов можно сказать так: пре- Тэтчер; по сути, британский вариант по- мьер-министры обладают такой властью, какую литической философии «новых правых», им позволяют иметь их кабинет, их партия и —

Обратим внимание на... Кабинет министров: сильные и слабые стороны

Кабинетам присущи две особенности Во-первых, кабинет является принципиально важным связу-ющим звеном между двумя ветвями власти — законодательной и исполнительной Члены кабинета назначаются из числа парламентариев и подотчетны парламенту, одновременно они занимают те или иные посты в системе исполнительной власти Во-вторых, кабинет представляет собой высший эшелон исполнительной власти политической ответственностью здесь облечены все, все должны «выступать в унисон», а премьер-министр здесь «первый» лишь номинально

Сильные стороны кабинетов заключаются в следующем

в кабинете все равны это способствует откровенному и обстоятельному обсуждению проблем, тщательному рассмотрению всех «за» и «против»,

поскольку решения принимаются коллективно и весь кабинет несет за них политическую ответственность, это обеспечивает единство правительства

Слабые стороны кабинетов усматривают в следующем

в известных обстоятельствах кабинет может быть не более чем фасадом, за которым скрывается реальная власть премьер-министра, даже если индивидуальные члены кабинета в чем- то не согласны с общей политикой, публично они должны ее поддерживать,

если решения в кабинете принимаются в порядке компромисса между министерствами и ведомствами, велика опасность того, что общая политика будет непоследовательна и противоречива

сложившиеся политические обстоятельства. В этом смысле показателен опыт Индии, где после эксцессов чрезвычайного положения 1970-х годов следовавшие друг за другом премьер-министры Десаи, Сингх и Рао сократили государственный аппарат, проявили готовность уважать автономию министерств и меньше вмешиваться в дела правительств штатов

Интересно также заметить, что в Великобритании громадный авторитет Маргарет Тэтчер объяснялся, по-видимому, не столько ее «железным» характером и иде-ологической непреклонностью, сколько теми необыкновенно благоприятными об-стоятельствами, что сложились в ее премьерство — кризисом лейбористской оппозиции, фольклендской победой 1982 г., оживлением мировой экономики в середине 1980-х годов и как следствие тем, что консерваторы при ней победили на трех парламентских выборах подряд. Но даже и при всем этом в ноябре 1990 г она утратила власть, что лишний раз демонстрирует шаткость той позиции, что занимают премьер-министры.

Относительная слабость премьерства Джона Мэйджора в период 1992—1997 годов проистекала не столько из его личных качеств, сколько из обстоятельств более общего характера Здесь был и довольно медленный выход Великобритании из мировой экономической рецессии начала 1990-х годов, и сокращение консервативного большинства в парламенте, и углубляющийся раскол в партии по вопросу об отношении к объединяющейся Европе, и, наконец, борьба с лейбористами за электорат В отличие от Мэйджора Тони Блэр изначально обладал сильными позициями не столько потому, что за ним стояло парламентское большинство, а консерваторы находились в кризисе, сколько потому, что лейбористы, 18 лет пробыв в оппозиции, использовали это время для усиления партии — для того, чтобы привести ее программу в соответствие с общественными настроениями Экономический

^К понятийному аппарату

Ядро исполнительной власти — это сеть институтов и людей, играющих ключевую роль в выработке и координации государственной политики. Сюда относят премьер-министра, его главных советников, ведущих членов кабинета, комитеты кабинета и персонал стратегически важных министерств. Модель ядра исполнительной власти имеет ряд преимуществ перед другими моделями — моделью кабинетного правительства и моделью правительства с явно выраженными функциями премьер-министра. (1) Она отходит от весьма упрощенных противопоставлений премьер-министра его собственному кабинету, указывая на то, что оба эти уровня функционируют в более широком институциональном контексте. (2) В ней признается та большая роль, которую в политике имеют всякого рода союзы, коалиции, группы поддержки, консультации и т.д. (3) В ней учитываются и более широкие воздействия на политику, идущие от экономики, диплома-тии и других факторов. (4) Модель указывает на то, что в системе исполнительной власти возможны флуктуации: «центр власти» здесь как будто постоянно смещается в зависимости от того, как распределяются, а со временем перераспределяются, ресурсы управления.

рост и сокращение инфляции в первые годы его премьерства еще больше усилили позиции лейбористов.

<< | >>
Источник: Эндрю Хейвуд. Политология. 2005

Еще по теме Премьер-министры:

  1. 5. Послание председателя Совета министров СССР Н.А. Булганина премьер-министру Великобритании Антони Идену. («Ракетное послание»)
  2. 6. Заявление председателя Совета министров СССР Н.С. Хрущева президенту Франции де Голлю, премьер-министру Великобритании Макмиллану, президенту США Эйзенхауэру. (Инцидент с американским разведывательным самолетом «У-2»)
  3. 7.3. Выборы 1955 и 1959 гг. и смена премьер-министров
  4. 11. Из выступления премьер-министра Великобритании У. Черчилля по радио
  5. 1. Заявление премьер-министра Д.Ллойд-Джорджа о целях Великобритании в первой мировой войне
  6. ВОКРУГ ИЮЛЬСКОГО КРИЗИСА 1917 г.(МАТЕРИАЛЫ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТРА-ПРЕДСЕДАТЕЛЯ И МИНИСТРА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА КНЯЗЯ Г. Е. ЛЬВОВА)
  7. Вопрос 32. Кабинет министров Англии
  8. Кабинет министров
  9. ПИСЬМА ИМПЕРАТОРА НИКОЛАЯ II МИНИСТРУ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ А. Г. БУЛЫГИНУ 1905 г.
  10. 10. Коммюнике Совета министров иностранных дел СССР, США, Великобритании и Франции
  11. ПИСЬМО ИМПЕРАТОРА НИКОЛАЯ II МИНИСТРУ ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ С. Д. САЗОНОВУ. 1914 Г.
  12. ПИСЬМО АА. ЛОПУХИНА ТОВАРИЩУ МИНИСТРА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ П.Н. ДУРНОВО
  13. 14. Визит председателя Совета министров СССР Н.С.Хрущева в США. Совместное советско-американское коммюнике
  14. 4.1. Лейбористский кабинет министров и мировой экономический кризис
  15. 3. Директивы глав правительств четырех держав министрам иностранных дел. («Женевский саммит»)
  16. ПИСЬМО ГРАФА В.Н. ААМЗДОРФА МИНИСТРУ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ А.Г. БУЛЫГИНУ
  17. 3. Решение Совета Министров ГДР о повышении норм выработки
  18. 4. Телеграмма Ю. В. Андропова из Будапешта в МИД СССР с текстом обращения Совета Министров ВНР к Советскому правительству с просьбой об оказании военной помощи
  19. ОТНОШЕНИЕ ЗА НАЧАЛЬНИКА ГЕНЕРАЛЬНОГОШТАБА ГЕНЕРАЛА Н. АРТАМОНОВА МОРСКОМУ МИНИСТРУ АДМИРАЛУ АЛ БИРИЛЕВУ
  20. 4. Распоряжение Совета Министров СССР «О мерах по оздоровлению политической обстановки в ГДР»