<<
>>

Политический контроль и подотчетность

Вопросы контроля над полицией заставляют вспомнить вопрос Аристотеля: «Quis custodiet ipsos custodes?» — «Кто будет стражем над стражами?» Это чрезвычайно непростая проблема, имеющая две стороны — позитивную и негативную.

В позитивном смысле здесь речь идет о подотчетности полиции перед обществом, о механизмах политического и правового надзора за ней, о возможностях установленным порядком разъяснить любую проблему, связанную с ней. Но контроль над полицейскими силами (и это негативный аспект проблемы) может обернуться и ее по-литизацией, превращением в простой инструмент, которым действующее правительство распоряжается как ему заблагорассудится.

Ключевым фактором, определяющим возможность равновесия между этими полюсами, является способ организации полиции — централизованный или децентрализованный. Привлекательной стороной децентрализации является то, что для нее органичны структуры, работающие по вектору «снизу вверх» и потому в большей или меньшей степени не зависящие от центрального правительства: в любом случае это

позволяет полиции точнее реагировать на местные проблемы, интересы и потребности. Вот почему децентрализованная полиция, отвечающая за себя перед местным сообществом, считается идеальным решением проблемы. Оно и было бы таковым, не будь в обществе давления, подчас сильного, в пользу централизации, поскольку таковая полнее соответствует требованиям общенационального управления и более эффективна как с административной, так и с политической точек зрения.

В большинстве континентальных государств Европы полиция централизована. Классический пример Франция, где исторически сложилось два вида полиции — Национальная полиция, находящаяся под гражданским контролем Министерства внутренних дел, и жандармерия, подчиненная военному контролю Министерства обороны. Первая отвечает за поддержание закона и порядка в больших городах, вторая — в сельской местности: их сферы ответственности столь часто пересекаются, что порой дело оборачивается настоящей «полицейской войной».

Но в обществе более всего обеспокоены иным — той ситуацией политического контроля, под которым находится Национальная полиция: во Франции министру внутренних дел принадлежит право лично назначать старших ее чинов; префекты, возглавляющие полицейские участки 96 департаментов страны, по сути являются простыми испол-нителями решений Министерства внутренних дел с весьма небольшой степенью свободы действий на местах.

Проблема осложняется сравнительной слабостью Министерства юстиции в стране, из-за чего весьма слабо выражена и подотчетность полиции перед судебной властью. Национальная полиция поэтому часто воспринимается как простой инструмент в руках правительства — институт, не очень чувствительный к вопросам гражданских свобод, а ее высшие функционеры — как убежденные сторонники таких правых партий, как Объединение в защиту республики и Союз за демократию. В 1981 г., правда, когда с победой Миттерана в стране было сформировано социалистическое правительство, в полицейской системе были осуществлены глубочайшие изменения. Был пересмотрен состав ее высшего руководства, смещены префект полиции и генеральный директор Национальной полиции, введены жесткие ограничения на практику прослушивания телефонных разговоров.

Что принцип централизованной полиции вполне можно сочетать с высоким уровнем ее подотчетности, свидетельствует опыт Скандинавии. В Дании комиссар полиции назначается центральным правительством, и он здесь отвечает главным образом за вопросы стратегического характера, тогда как 72 местных главных констебля также обладают достаточной степенью самостоятельности, по собственному усмотрению набирая персонал своих служб и распоряжаясь соответствующими ресурсами. В Швеции полиция была централизована в 1965 г., но здесь действует система местных полицейских комитетов, позволяя местным властям держать под контролем бюджеты полицейских участков и даже обсуждать с их шефами чисто операционные вопросы. Но, может бьггь, наиболее централизованной полицейской службой в мире является полиция США.

Многослойная федеральная система страны имеет не менее пяти различных типов полицейских структур. Это федеральные органы при Министерстве юстиции вроде ФБР, полицейские силы 50 штатов, шерифы и заместители шерифов на уровне графств, полиция больших и малых городов и, наконец, сельская и окружная полиция. Сильная сторона этой системы в том, что она достаточно адекватно реагирует на местные нужды: собственно говоря, полиция здесь организована в соответствии с требованиями тех местных сообществ, которые она и обслуживает. Очевид-

ны и ее недостатки: дублирование и взаимопересечение сфер ответственности более чем 40 тыс. полицейских органов, естественно, оборачивается тем, что в такой системе вообще сложно говорить о каком бы то ни было балансе между принципом подотчетности полиции перед обществом и принципом ее политической нейтральности. В таких крупных американских городах, как Нью-Йорк и Лос-Анджелес, полиции попросту невозможно избежать политического давления даже в вопросах повседневной деятельности: комиссары полиции здесь назначаются мэром города на определенный срок, и срок этот они, естественно, всякий раз желали бы продлить.

В других странах от какой бы то ни было децентрализации отказались вообще. Так, в Западной Германии и Японии после 1945 г. в рамках общего движения к демократизации поначалу шла децентрализация полицейских систем, но скоро выяснилось, что это порождает лишь путаницу и неэффективность. К 1950 г. Западная Германия вернулась к организации полиции по землям, после чего здесь были созданы и общенациональные органы вроде Федерального бюро криминальной полиции. В Японии в 1954 г. все полицейские силы были слиты в единую национальную службу, подчиненную комиссару по национальной общественной безопасности, но функционирующую преимущественно на уровне префектур.

Великобритания всегда считалась классическим примером децентрализованной охраны общественного порядка, поскольку общенациональной полиции здесь никогда не было. Если не считать полиции Лондона, что подчинена непосредственно министру внутренних дел, полиция страны организована на местном уровне и в лице главных констеблей ответственна и подотчетна перед местными же органами власти.

Но до идеала децентрализации далеко и здесь. Начать с того, что компетенция министра внутренних дел на практике выходит далеко за пределы столичной полиции, охватывая вообще все вопросы правоприменения. Через всевозможные инструкции, директивы и циркуляры, а также парламентское законодательство, Министерство внутренних дел держит под постоянным контролем руководящее звено национальной полиции. Кроме того, тенденция к централизации развивается через внедрение общенациональных технологий полицейского дела, таких, как Вычислительный центр национальной полиции и Национальный центр хранения данных. Элементы дальнейшей централизации принесли с собой и то, что с 1990-х годов в полиции стали все реже практиковать избрание на должность. Наконец, весьма обширный круг вопросов вообще выведен из-под контроля общества. Речь идет прежде всего о MI5, сфера компетенции которой в 1996 г. была расширена, включив себя сбор информации по уголовным делам и правоприменению, а также по всему тому, что связано с «национальной безопасностью»; при этом все операции MI5 носят секретный характер, его бюджет не подлежит парламентскому контролю, и оно является единственной из служб безопасности Великобритании, которой дано право «самостоятельно определять свои задачи». Теоретически говоря, это означает одно: MI5 может заниматься чем угодно, кем угодно и когда угодно.

<< | >>
Источник: Эндрю Хейвуд. Политология. 2005

Еще по теме Политический контроль и подотчетность:

  1. 10. Контроль над операциями с подотчетными суммами
  2. Организация учета расчетов с подотчетными лицами
  3. Ревизия подотчетных сумм
  4. 38. Расчеты с подотчетными лицами
  5. Дискуссия «Политические партии России: участники политического процесса или "пятое колесо" политической системы?»
  6. 6.5. Невозвращенные подотчетные суммы
  7. Аудит операций по расчетам с подотчетными лицами
  8. УЧЕТ РАСЧЕТОВ С ПОДОТЧЕТНЫМИ ЛИЦАМИ
  9. 15.14. Учет расчетов с подотчетными лицами
  10. 10.1. Расчеты с подотчетными лицами
  11. АУДИТ РАСЧЕТОВ С ПОДОТЧЕТНЫМИ ЛИЦАМИ
  12. Проверка расчетов с подотчетными лицами
  13. УЧЕТ РАСЧЕТОВ С ПОДОТЧЕТНЫМИ ЛИЦАМИ
  14. УЧЕТ РАСЧЕТОВ С ПОДОТЧЕТНЫМИ ЛИЦАМИ
  15. Учет расчетов с подотчетными лицами