<<
>>

Одна палата или две?

Некогда Югославия экспериментировала с пятипалатным парламентом, а в период с 1984 по 1994 год Южная Африка имела трехпалатную ассамблею. Болыпин- чо ассамблей, однако, имеют либо одну либо две палаты. Однопалатные ассамб- I были и до сих пор распространены в Африке, сегодня таковой является зако- дательное собрание Китая, и то же самое мы видим в ряде постсоциалистичес- \ государств, унаследовавших свои ассамблеи от прежних времен. Интересно, і в период после Второй мировой войны тенденция к однопалатным ассамблеям та заметна по всему миру: так, Израиль в 1948 г.

учредил однопалатный парламент (Кнессет), а вторые палаты были отменены в 1950 г. в Новой Зеландии, в 1954 г. — • Дании и в 1970 г. — в Швеции. Есть, таким образом, некоторые свидетельства в ьзу того, что однопалатные ассамблеи проще и эффективнее двухпалатных, осо- •l-iho когда речь идет о реагировании на нужды небольших и сравнительно со-

лидарных обществ. По знаменитому высказыванию аббата Сийеса (Abbe Sieyes) в 1789 г., «если верхняя палата соглашается с нижней, она не нужна, если не соглашается — вредна». Со всем тем, однако, без малого половина государств мира имеет двухпалатные ассамблеи.

Дело здесь, помимо прочего, еще и в том, что двухпалатные парламенты выступают своего рода символом и центральным принципом либерального конституционализма, и это потому, что именно этот принцип полнее всего выражает собой идею сдержек и противовесов как внутри парламента, так и между парламентом и исполнительной властью. Именно так понимали дело «отцы-основатели», в 1787 г. разрабатывавшие Американскую конституцию. Если в предшествующий исторический период вторые палаты возникали (как, например, это было с Палатой лордов) в качестве проводников тех или иных экономических и социальных интересов, то основатели американской системы (скажем, Джеймс Мэдисон) видели в Сенате средство разделения законодательной власти и сдерживающего начала в отношении исполнительной власти.

«Встроенные» в двухпалатные системы преимущества политического предста-вительства особое значение имеют для федеративных государств, где разделение суверенитета чревато постоянной угрозой конфликта (возможно, даже непримиримого конфликта) между центром и периферией. Не случайно все 16 федеративных государств мира имеют двухпалатные парламенты, и в 14 из них верхняя палата представляет провинции или штаты. Последние могут иметь либо равное представительство, как в Австралии, Швейцарии и США, или быть представленными в зависимости от численности своего населения, как в Австрии и Германии. Но и в нефедеративных государствах верхняя палата подчас выполняет задачу разрешать региональные противоречия. Во Франции большинство членов второй палаты, а в Голландии все члены избираются непрямым образом через сеть местных органов управления.

Конституционно и политически в большинстве политических систем вторая палата подчинена первой, которая трактуется как «местоположение народного суверенитета». В наибольшей степени это характерно для парламентских систем, где правительства отвечают перед нижней палатой и, собственно, в большей или меньшей степени формируются из ее членов. В Норвегии, Голландии и Фиджи все законопроекты (bills), а в Индии, Канаде и Великобритании все финансовые законопроекты вносятся на рассмотрение нижней палаты. При этом вторая палата может и не обладать правом вето. В Японии первая палата поэтому в состоянии большинством в две трети преодолеть любое решение второй палаты.

В Великобритании Палата лордов правомочна лишь на год отложить рассмотрение нефинансового законодательства, хотя ей до сих пор и принадлежит право наложить вето на увольнение судей и перенесение сроков парламентских выборов.

Во многих случаях слабость второй палаты

Законопроект — законотворческое проистекает от того, что у нее более узкое пред- предложение, представленное в форме ставительство. В Германии, Австрии и Индии ее проекта закона; когда законопроект при- членов избирают непрямым образом, а в Бель- нимается, он становится законом. ** - ,.

гии, Малайзии и Ирландии имеет место сочетание выборов и назначения. Членов канадского

Обратим внимание на... Комитеты: преимущества и недостатки

Комитет — это небольшая рабочая группа, составленная из членов некоего более крупного органа и наделенная особыми полномочиями Специальные комитеты, например, создаются для решения какой-то конкретной задачи и распускаются по ее выполнении. Постоянные же комитеты обладают продолжительными полномочиями. Комитеты стали играть все более значимую роль в законодательной и исполнительной ветвях власти, причем не только как совещательные форумы, но и как органы, принимающие реальные решения.

Среди преимуществ комитетов можно выделить следующие:

в комитетах может быть представлен целый ряд взглядов, мнений и интересов;

комитеты позволяют проводить более продолжительные, всеобъемлющие и детальные дискуссии;

они способствуют более эффективному и скорому принятию решений, ограничивая количество противоположных точек зрения;

в комитетах возможно разделение труда, способствующее накоплению опыта и специальных знаний.

Однако комитеты подвергаются критике по следующим поводам:

те, кто учреждает комитет, могут беспрепятственно им манипулировать и комплектовать его по собственному усмотрению;

в работе комитетов заложена тенденция к централизации, особенно если здесь чрезмерно велика роль председателя;

комитеты ограничивают спектр мнений и интересов, которые принимаются во внимание при вынесении решений;

комитеты отвлекают своих членов от основной работы, порождая феномен «лжепредставительства».

Сената и британской Палаты лордов «номинируют»; в последнем случае большинство из них до 1999 г. вообще были наследственными пэрами. Более сильную версию двухпалатной ассамблеи мы находим там, где две палаты обладают более или менее равной властью. Скажем, в Италии и Палата депутатов и Сенат избираются путем прямых выборов при всеобщем избирательном праве и обладают равной законодательной властью. Избирательная коллегия, представляющая обе палаты, здесь также избирает президента, а премьер-министр и совет министров несут коллективную ответственность перед всем законодательным собранием. Конгресс США, возможно, является единственным примером ассамблеи, в которой доминирует верхняя палата. Хотя все законы относительно налогообложения здесь вносятся в Палату представителей, только Сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры и утверждать назначения.

Одна из самых больших проблем разделения законодательной власти заключается в опасности конфликта между двумя палатами. Когда они имеют примерно одинаковую власть, нужен какой-то механизм для разрешения возможных разногласий между ними. Чаще всего в роли такого механизма мы видим нечто вроде объединенного комитета Конгресса США, составленного из ведущих фигур обеих палат и уполномоченного в соответствующих случаях вырабатывать компромиссные решения. В Германии, хотя нижняя палата (Бундестаг) в законодательном отношении является главной, верхней палате (Бундесрату) принадлежит довольно

действенное право вето по отношению к вопросам конституционного значения и вопросам, связанным с землями (составными частями страны): при возникновении разногласий они передаются на рассмотрение объединенного согласительного комитета, составленного в равном соотношении из членов обеих палат.

Еще одна претензия к двухпалатным ассамблеям заключается в том, что они благоприятствуют консервативной тенденции. В той мере, в какой верхняя палата выполняет свою функцию защиты конституционной структуры, затрудняя прохождение каких-либо законов радикального или спорного характера, такая тенденция, нужно сказать, даже оправдана. Но случается, конечно, и такое, что вторая палата блокирует или задерживает законы, принятые демократически избранной нижнем палатой. Парадоксальным образом возможно и противоположное. В последнее время американский Сенат был столь же, если не более, либерален, чем Палата представителей, а в Великобритании в 1980-х годах Палата лордов выступала куда более сильным противовесом правительству Тэтчер, чем Палата общин.

<< | >>
Источник: Эндрю Хейвуд. Политология. 2005

Еще по теме Одна палата или две?:

  1. ПРИНЦИП Б. ОДНА ЗАДАЧА
  2. 12.5. Клиринговые палаты
  3. 37. Счетная палата
  4. ЗАБЛУЖДЕНИЕ N01:СУЩЕСТВУЕТ ЛИШЬ ОДНА РАЗНОВИДНОСТЬ РОСТА
  5. Одна из самых больших проблем в бизнесе
  6. Взаимодействие Счетной палаты с другими контрольными органами РФ
  7. 38. Взаимодействие Счетной палаты с другими контрольными органами РФ
  8. В палате общин от тюрьмы не спрячешься
  9. ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. 5.2. Небанковская Кредитная Организация «Расчетная палата РТС
  11. Расчетная палата