<<
>>

Как можно контролировать бюрократию?

О том, что бюрократию необходимо держать под контролем, говорят многие и по разным соображениям. Здесь важно прежде всего то, что неконтролируемая бюрократия — это прямое отрицание принципов представительного и ответственного правительства.

Чтобы демократия работала, чиновничество должно быть подотчетно политикам, а те в свой черед — обществу. В противном случае правы будут те, кто говорит, что в либеральных демократиях за фасадом партийного соперничества скрывается реальная власть — власть ни перед кем не отвечающей бюрократии. Речь поэтому прежде всего идет о гарантиях против коррупции, дурного управления, злоупотреблениях властью.

Политический контроль над бюрократией нужен еще и затем, чтобы само чи-новничество работало эффективнее и не ставило свои собственные интересы выше интересов дела, чтобы, наконец, как-то сдерживать центробежные силы в админи-стративном управлении, порождаемые ведомственностью. Сами чиновники на все это могут возразить, что никакого внешнего контроля над ними не нужно, ибо они и без того вполне дисциплинированно соблюдают профессиональные стандарты своей деятельности, более того — верны самому духу государственной службы, что и впрямь, наверное, будет справедливо по отношению к таким системам постоянной государственной службы, какие мы видим в Германии, Франции, Индии и Великобритании.

Но даже если это и так, есть другая сторона вопроса: культура государственной службы в известном смысле может быть не решением проблемы, а самой проблемой — проявлением все той же несколько высокомерной позиции, выражаемой сакраментальной фразой «чиновникам всегда виднее».

Основные формы контроля над бюрократией можно представить следующим образом:

создание механизмов политической подотчетности

политизация государственной службы

создание так называемых «контрбюрократий». -<

В теории чиновничество может быть подотчетно исполнительной власти, зако-нодательному собранию, судебной власти и обществу.

Естественнее всего говорить о его подотчетности исполнительной власти, поскольку именно эта власть несет верховную ответственность за административное управление обществом и функци-онирует в непосредственном контакте с государственной службой. Наиболее раз-ветвленную систему такого контроля мы видим в социалистических режимах, таких, как Китай и бывший СССР, где выстроена целая пирамида партийных органов, существующая параллельно с административными органами и осуществляющая наблюдение за ними. В СССР, однако, вся эта машина оказалась столь сложной и громоздкой, что и «ведущая роль партии» не предотвратила ее превращения в самодовлеющую систему со своими собственными интересами или, с другой стороны, в проводника всевозможных групповых (экономических, социальных и местных) интересов.

В либеральных демократиях, особенно парламентского типа, политический контроль в основном зависит от того, как в данной системе соблюдается доктрина министерской ответственности. Ее главный постулат состоит в том, что министры и только они отвечают перед законодательным собранием за все действия своего аппарата и политику своего министерства. Наиболее полное свое развитие принцип министерской ответственности получил в Великобритании, где он, помимо прочего, означает, что государственные служащие отвечают исключительно перед своим министром, а через него — перед действующим правительством. Обеспечивает ли эта доктрина политический контроль над бюрократией? Здесь надо принять во внимание три обстоятельства. Во-первых, как отмечалось выше, сегодня министры не осуществляют полного контроля над своими аппаратами — слишком эти аппараты велики, а их задачи сложны. Во-вторых, министры и не обнаруживают готовности жертвовать своей политической карьерой, уходя в отставку из-за ошибок своего чиновника (и даже из-за собственных ошибок), премьер-министры же также не спешат принимать отставку, если это возымеет негативный резонанс в обществе. Наконец, в-третьих, парламенту зачастую не хватает ни информации, ни политической воли, чтобы держать министров или государственных служащих под контролем.

В принципе парламентский контроль вполне может обеспечить политическую подотчетность государственной службы.

Примером тому может быть учреждение в Великобритании в 1979 г. специального комитета для анализа работы высокопоставленных государственных служащих и министров — косвенное признание того, что система министерской ответственности не работает. В случае с парламентским контролем, однако, все упирается в деньги. В Конгрессе США принята практика анализа президентского бюджета, он также имеет конституционное право финансировать различные органы и агентства исполнительной власти. Это дает комитетам Конгресса возможность запрашивать информацию и подвергать рассмотрению работу каждого министерства, проверять адекватность предоставляемых данных и цифр, выявлять случаи административных нарушений и нецелевого расходования

ф К понятийному аппарату средств. Все это, однако, не исключает вероятности возникновения мощных альянсов — Доктрина министерской ответственное- так называемых «железных треугольников», ти («личной ответственности») определяет охватывающих исполнительное агентство, соотношения между министрами и их ведом- ответствующий ему комитет Конгресса и ствами и, по крайней мере теоретически, га- интересов, с которыми связаны пер- рантирует, что государственные структуры

подотчетны обществу В этой доктрине, ко- вые две структуры.

торой следуют в большинстве парламенте- Судебный контроль над бюрократией мы

ких систем (наиболее последовательно в обнаруживаем в тех системах, где админист-

Великобритании), выделяют две главные ративное право, определяющее полномочия и

особенности (1) За все действия ведомств, функции исполнительных органов государства,

прежде всего за ошибочные, ответствен ми- І ., '

нистр Этим поддерживается то представ- сформировалось в виде отдельной ветви пуб-

ление, ЧТО все решения, принимаемые от личного права. Во многих государствах кон- имени министра, действительно принимает тинентальной Европы это привело к созданию он сам на политическом жаргоне здесь мож- сети административных судов и трибуналов, но сказать, что «не на кого сваливать, кроме уполномоченных разрешать конфликты межминистра» (2) Министры подотчетны зако- органами ГОСудаРства и частными лицами нодательному собранию перед ним они от- І"

вечают за все, что происходит в их ведом- Во Франции высшим административным су- ствах, и могут быть им смещены с должное- дом является Совет государства, осуществля- ти за ошибки и любые действия неподоба- ющий общее наблюдение над всеми админи- ющего характера их подчиненных В теории стративными уровнями в стране, принцип министерской ответственности слу- Подотчетность бюрократии обществу дожит выстраиванию цепи ответственности и , подотчетности, связывающей госслужащих стигается несколькими путями - официаль- с обществом через министров и законода- ными и неофициальными.

Более всего рас- тельные собрания, на практике же все это пространена система, в свое время зародив- часто определяется усмотрением действу- шаяся в Скандинавии, а затем в различных ющего правительства своих вариантах принятая в таких странах, как

Новая Зеландия, Австралия, Великобритания

и Франция, — система омбудсменов (ombudsman system). Смысл ее в том, что любое частное лицо может обратиться к специально уполномоченному на то чиновнику с претензией к правительственным служащим. Проблема здесь лишь в том, что в сис-теме пока очень мало механизмов прямого исполнения решений. В Великобритании, где она представлена Комиссаром Парламента по делам администрации, ей особенно не хватает эффективности, поскольку претензии принимаются не напрямую, а только через членов парламента, общество же в целом имеет на этот счет самые туманные представления.

Неофициальные способы давления на бюрократию связаны со средствами массовой информации и организованными группами общества. Чиновничество хорошо понимает, что одно дело — формальная политическая подотчетность, совсем иное — те проблемы, которые возникают при обнаружении скандалов, коррупции и административной некомпетентности. В США широкое освещение в прессе «уотергейтского скандала» в 1970-х годах повлекло за собой вполне реальные меры более строгого контроля за деятельностью таких государственных агентств, как Центральное разведывательное управление (ЦРУ) и Федеральное бюро расследований (ФБР). Точно так же французская газета «Фигаро» инициировала широчайшее освещение того, как в 1985 г. было потоплено судно «Гринпис» «Воин радуги», что

ф К понятийному аппарату

Омбудсмен — понятие, сложившееся в скандинавских странах, точных аналогов в иных языках не имеет Омбудсмен — это государственный чиновник, в функции которого входит защита прав граждан в той или иной области и рассмотрение случаев административных нарушений и непорядков — от фактов злоупотребления должностью до нарушения процедур и случаев элементарной некомпетентности Роль омбудсменов состоит в том, чтобы содействовать обычным апелляционным инстанциям вроде административных судов, но не замещать их собой Поскольку омбудсмены имеют дело по большей части с нарушениями административной этики, их решения редко приобретают обязательную силу Хотя система омбудсменов на практике усиливает механизмы общественного контроля, ее критики отводят ей лишь чисто символическое значение в любом случае все зависит от того, на кого именно возлагаются эти функции

повлекло за собой отставку министра обороны. Нужно лишь помнить, что проводить такого рода расследования в высшей степени сложно из-за той завесы секретности, что обычно окутывает государственный аппарат, и того, что правительство не носит открытого характера.

<< | >>
Источник: Эндрю Хейвуд. Политология. 2005

Еще по теме Как можно контролировать бюрократию?:

  1. "КАК ЭТО КОНТРОЛИРОВАТЬ?"
  2. Бюрократия как власть
  3. 29. БЮРОКРАТИЯ КАК ТИП СОЦИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
  4. Бюрократия как саморазвивающаяся система
  5. Бюрократия как административная машина
  6. Урок №8 "Система отчетности. Ключевые показатели продуктивности, или как контролировать выполнение сотрудниками своих обязанностей"
  7. История бюрократии как социального института.
  8. История бюрократии как социального института
  9. 14. Ставьте цели и реализуйте их как можно быстрее
  10. Как можно оценить группу или «паблик»?
  11. Как вести себя с (А) — Администратором, или Бюрократом
  12. Извлечь как можно больше пользы из своих возможностей
  13. Формальные и неформальные организации.Бюрократия как социальное явление
  14. Роль бюрократии Функции бюрократии
  15. Власть бюрократии: вне контроля? Источники власти бюрократии
  16. Лица, обязанные контролировать правильность исчисления и полноту уплаты налогов и сборов
  17. Теории бюрократии
  18. Бюрократия