<<
>>

8.2. Административно-территориальные формы организации государственной власти

Административно-территориальные формы организации государства (или фор мы государственного устройства) могут основываться на двух принципах: унита ризма и федерализма, в соответствии с которыми государства разделяются на унитарные и федеративные.

Унитаризм представляет собой модель организации государственного управ ления, основанную на объединении политической компетенции центром.

Вопло щением принципа унитаризма является унитарное государство, которое представ ляет собой слитное государство, состоящее не из государственных образований, а из административно-территориальных единиц. Отличительными признаками унитарного государства выступают: единая конституция, нормы которой приме няются на всей территории страны; единое гражданство и единая система права; централизованная судебная система; единая система высших органов государст венной власти и подразделение на административно-территориальные единицы (департаменты, области, районы и т. д.), которые не обладают политической само стоятельностью .

В настоящее время существует несколько унитарных государств (Великобри тания, Испания, Италия, Дания, Финляндия), устройство которых характеризу ется наличием административной автономии для отдельных территорий. Напри мер, в состав Великобритании входят Шотландия и Северная Ирландия, которые пользуются ограниченной автономией. Понятие «федерализм» происходит от латинскогоfoedus, что означает «дого вор», «союз», «соглашение». С конца XIX в. термин «федерализм» использовался для обозначения ассоциации, части которой сохраняют свою административную или финансовую независимость. Д. Кинг отмечает, что «федерализм — это инсти туциональное соглашение о форме суверенного государства, отличающееся от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конститу ционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений цент ральным правительством».

В. Рикер определяет федерализм как политическую организацию, в которой власть разделяется между региональными правительст вами и центральным правительством и каждый тип правительства имеет область принятия окончательных решений. Федерализм можно рассматривать как про странственное или территориальное разделение властей. Д. Элазар рассматривает федерализм как «фундаментальное разделение властей среди множества цент-

ров». Именно поэтому федерация трактуется как многоуровневая система инсти тутов, осуществляющих функции политического управления. Институтами федерации являются:

как федеральные органы власти, так и органы власти субъектов федерации;

устойчивая конституция, распределяющая власть между центром и федераль ными единицами;

двухпалатный парламент, одна палата которого представляет интересы раз-личных сегментов общества, а другая — интересы регионов;

право федеративных единиц на внесение изменений в общефедеральную кон ституцию;

право внесения изменений в региональные конституции (не противоречащих общефедеральной конституции) за региональными органами власти;

долевое управление (центр + регионы);

самоуправление регионов;

политический иммунитет против права сецессии.

Взаимодействие федеративных институтов, их композиция порождают много образие форм и моделей федерализма.

Дуалистическая форма федерализма характеризуется четким распределением полномочий между центром и регионами. Решения, которые входят в совмест ную компетенцию центра и регионов, должны приниматься на основе взаимных соглашений и сделок. Такая форма федерализма, согласно немецкому политологу Р. Шульце, является идеальным типом. В качестве примера этой формы федера ции можно привести США.

Кооперативная форма федерализма определяется договоренностью между со ставными частями государства и сотрудничеством между федеральным прави тельством и правительствами регионов. Такое сотрудничество касается прежде всего осуществления крупных социально-экономических программ, способных приносить выгоду всему сообществу.

Примером этой формы федерализма может служить Германия.

Конкурентная форма федерализма отличается конкуренцией между региона ми за приток капиталов, рост инвестиций и т. п. Конкуренция, развивающаяся по «горизонтали», дополняется сотрудничеством и компромиссом по «вертикали» (т. е. между центром и регионами). Конкуренция может порождать как большую активность регионов, так и острый конфликт между ними. Такие конфликты до статочно часто встречаются в практике федерализма Германии.

Промежуточная форма федерализма сочетает в себе элементы как кооператив ной, так и конкурентной форм. Выделяются две альтернативы развития такой формы. В случае усиления роли центра промежуточная форма может трансфор мироваться в кооперативную, как это случилось в Германии. В том случае, если верх берут тенденции усиления автономии регионов, государству может угрожать трансформация в конфедерацию. Примером последнего является Канада.

Д. Элазар выделяет три модели федерализма: «пирамида», «периферия—центр», «федеральная матрица».

Модель пирамиды предполагает жесткую иерархию во взаимоотношениях цент ра, регионов и местного самоуправления. Такая модель в большей степени харак-

Судебная власть

Административная система Рис. 8.3. Матричная модель федерации

Федеральное управление

Рис. 8.1. Модель пирамиды

Рис. 8.2. Модель «периферия-центр»

терна для политических систем, ориентированных на мобилизацию ресурсов с целью ускоренного развития или нейтрализации внешних угроз (рис. 8.1).

Модель «периферия—центр» предполагает равенство регионов между собой при одновременном доминировании центра по отношению к ним. В этой модели органично сочетаются традиции территориального плюрализма с централизован ным управлением (рис. 8.2).

В модели федеральной матрицы (рис. 8.3) отсутствует жесткая соподчинен- ность и иерархия власти. Центры власти располагаются и по горизонтали, и по вертикали. Власть в этой модели имеет дисперсный характер. На любом уровне власть распределяется как по вертикали (законодательные, исполнительные орга ны власти), так и по горизонтали (судебные и административные органы власти). Все уровни и центры власти оказываются взаимосвязаны: субъекты власти регио нов через федеральную законодательную и исполнительную ветви власти, зако нодательные органы всех уровней — между собой, как и административные орга-

ны власти. В определенном смысле матричная модель представляет собой иде альный тип федерации.

Особое внимание уделяется в теории федерализма проблеме централизации/ децентрализации власти. Под децентрализацией понимается рассредоточение, раз деление власти между различными центрами. Швейцарский политолог М. Росси выделяет четыре основные формы децентрализации:

деконцентрация — передача части властных функций центром нижестоящим структурам территориального управления;

делегация — передача определенных видов ответственности территориальным структурам управления;

деволюция — передача определенных полномочий и ресурсов от центра терри ториальным структурам управления;

Децентрализация

Централизация

Рис. 8.4. Взаимоотношения

между централизацией/ децентрализацией и унита ризмом/федерализмом

• экономическая децентрализация — уменьше ние государственного управления экономи кой, стимулирование развития частного сек тора.

Чаще всего федерализм ассоциируется с де централизацией власти. В действительности от ношения между централизацией/децентрализа цией и унитаризмом/федерализмом могут быть весьма многообразными. Эти отношения пока заны на рис. 8.4.

Очевидно, что все государства можно разде лить на: 1) федеративные и децентрализованные; 2) федеративные и централизованные; 3) уни тарные и децентрализованные и 4) унитарные и централизованные. Американский политолог А. Лейпхарт исследовал 36 демо-кратий и разделил их на четыре группы, оценив степень децентрализации с помо щью специального индекса. Результаты его исследований представлены в табл. 8.1.

Таблица 8.1

Степень федерализма и децентрализации в тридцати шести демократиях, 1945-1996 гг. Федеральные и децентрализованные (5) Австрия Швейцария Бельгия (после 1993) Канада США Германия Федеральные ицентрализованные (4) Венесуэла Австрия (4,5) Индия (4,5) Полуфедеральные (3) Израиль Папуа-Новая Гвинея Бельгия (до 1993) (3,1)

Нидерланды Испания Унитарные и децентрализованные (2) Дания Норвегия Финляндия Швеция Япония Унитарные и централизованные (1) Багамские Острова Ямайка Франция (1,2) Барбадос Люксембург Италия (1,3) Ботсвана Мальта Тринидад (1,2) Колумбия Маврикий Коста-Рика Новая Зеландия Греция Португалия Исландия Великобритания Ирландия Источник: LijphartA. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven; London, 1999. P. 189. 1. Можно отметить ряд достоинств и недостатков, присущих федерализму. Достоинства

Наличие многочисленных барьеров на пути злоупотреблениям власти. Во-пер вых, разграничение предметов ведения между федерацией в целом и ее субъек тами существенно ограничивает власть. Во-вторых, наличие специфических интересов субъектов федераций требует их согласования и препятствует моно полизации власти.

Эффективность инноваций. Федеративная система государственного устрой ства позволяет минимизировать ошибочные решения на общегосударствен ном уровне. В федерации существует возможность апробировать любые но-вовведения, проекты реформ в одном или нескольких субъектах федерации, определив тем самым эффективность планируемых социальных и политиче ских инноваций. Полученный положительный опыт может быть в дальнейшем реализован в масштабах всей федерации.

Расширение возможностей преодоления конфликтов. В федеративных государ ствах сужается социальное пространство конфликтов. Чаще всего они возни кают и развиваются на региональном уровне, имеют автономный характер и не подрывают стабильность государства.

Активизация политического участия. Федерализм позволяет разнообразить формы политического участия. Индивиды имеют право участвовать не только в выборах общефедеральных органов власти, но и на уровне субъектов федера ции, а также в выборах в органы местного самоуправления.

Военные и политические преимущества. Федерализм позволяет объединить ре сурсы и силы для обеспечения национальной безопасности и достижения внешнеполитических целей.

Экономический выигрыш. Федеративное государственное устройство позволя ет снять таможенные барьеры между регионами, минимизировать затраты для внутреннего перемещения товаров, рабочей силы и других ресурсов, а также создать общие «правила игры» в экономике, что существенно облегчает работу на внутреннем рынке.

Недостатки

«Эгоизм» субъектов федерации. Каждый субъект имеет специфические интере сы, которые могут противоречить интересам других субъектов. Стремление к их реализации, ущемляющее интересы других участников федерации, ослаб ляет государство в целом.

Проблемы координации. Усложняется координация деятельности органов вла сти, особенно если они мало зависят друг от друга. Полицентризм власти приво дит к затягиванию решений, что обусловлено необходимостью их согласования между различными уровнями власти. Подчас достаточно сложно определить, какой институт власти за что отвечает. Возникают проблемы строительства властной вертикали.

Социально-экономическое неравенство. В условиях федерализма возможно су-ществование достаточно глубоких социальных различий (в уровне экономиче ского развития, доходов населения и т. п.) между различными регионами и субъектами федерации.

<< | >>
Источник: А. С. Тургаев, А. Е. Хренов. Политология. 2005

Еще по теме 8.2. Административно-территориальные формы организации государственной власти:

  1. 39. Формы территориально-государственного устройства
  2. Организация судебно-административной власти.
  3. 8.4. Платеж административно-территориального образования
  4. 4.2. Система налогообложения в закрытых административно- территориальных образованиях
  5. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ФАКТОР
  6. 41. Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление XVIII в
  7. 6. Вече и князь в древнерусском государстве – высшие органы власти. Система государственных органов власти
  8. § 8. Территориальная организация государства
  9. 1. Административное (государственное) управление
  10. Концепция государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти
  11. 3. Основы территориальной организации национального хозяйства
  12. Раздел 2. ЦЕНТРАЛ ИЗОВАН Н Ы Е ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ФИНАНС
  13. 7.6 Ответственность за административную организацию
  14. § 5. Формы власти
  15. 7.3 Документация административной организации
  16. 40 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ, ЕГО АДМИНИСТРАТИВНАЯ СТРУКТУРА
  17. ФОРМЫ ВЛАСТИ И УСЛОВИЯ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ
  18. 7.4.1 Содержание Справочника по административной организации