<<
>>

Стратегическое планирование

Особое место в реализации функции планирования в государствен­ном и муниципальном управлении отводится стратегическому пла­нированию. Начало системе стратегического планирования в РФ было положено 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и про­граммах социально-экономического развития Российской Федера­ции», принятым Государственной Думой Федерального Собрания РФ 23 июня 1995 г.
Закон предписывает Правительству РФ необходимость разработки государственного прогноза социально-экономического раз­вития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную пер­спективы. Прогнозы социально-экономического развития предписано разрабатывать как в целом по России, так и по отраслям, регионам страны.

На федеральном уровне в настоящий момент разработана и реали­зуется Стратегия-2020, воплотившая в себе установку на сбалансиро­ванный экономический рост, активную социальную политику и ма­кроэкономическую стабильность. Первый вариант Стратегии-2020 был разработан под руководством Минэкономразвития и утвержден рас­поряжением Правительства осенью 2008 г.

Однако после мирового кризиса стало ясно, что требуется корректировка и доработка Страте­гии, и в начале 2011 г. премьер-министр поручил российскому эксперт­ному сообществу переработать концепцию с учетом уроков кризиса.

Долгосрочный прогноз (программа) социально-экономического раз­вития страны является предпосылкой для разработки прогнозов и про­грамм социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу.

В программе социально-экономического развития России на средне­срочную перспективу в соответствии с законом должны быть отобра­жены:

• макроэкономическая политика;

• институциональные преобразования;

• инвестиционная и структурная политика;

• аграрная политика;

• экологическая политика;

• региональная экономическая политика;

• внешнеэкономическая политика.

Однако в законе не было прописано ответственности руководителей региона за невыполнение заявленных в программах целей и задач. Тем не менее к концу 2010 г. большинство субъектов Федерации подгото­вило такого рода документы; не менее 50 крупных городов также стали активно участвовать в этом процессе.

Интерес к стратегическому планированию местных органов власти стал проявляться в западноевропейских странах с середины 1980-х гг. В США методы стратегического планирования стали использоваться государственными и местными органами власти чуть раньше — с на­чала 70-х. В Великобритании с 2000 г. каждый орган местного само­управления обязан разработать документ, раскрывающий направления и механизмы развития территорий в соответствии с определенными коллективными целями. Именно в русле стратегического планирования должна распределяться ресурсная база конкретной территории, должны определяться приоритеты общественного развития и вырабатываться механизмы достижения стратегических целей. Поэтому для того, чтобы превратиться в полноценный субъект стратегического планирования, гражданское общество на локальных территориях должно объединить­ся и сформулировать свои принципы взаимоотношения с местной вла­стью в решении вопросов местного значения. Такая политика не может не соответствовать интересам государства и общества, гармонизируя их интересы вокруг повседневных нужд и забот конкретного человека.

На уровне региона целесообразность в разработке стратегического плана развития возникает тогда, когда регионы, поставленные в си­туацию самоопределения, вызванную требованиями экономической самодостаточности и самообеспеченности, стремятся сформировать собственную линию поведения на национальном рынке с целью об­ретения максимальной социально-политической устойчивости. Как и всякая предпринимательская структура, регион в полной мере осо­знает необходимость формирования собственного хозяйственного портфеля, максимально диверсифицированного и социально при­влекательного для местного населения.

Регионам предписано сфор­мулировать собственную корпоративную миссию, служащую долго­срочным ориентиром в его развитии. Миссия призвана заложить пакет стратегических целей и задач, стоящих перед регионом, а также сфор­мировать в сознании его жителей самобытность, исключительность и миграционную привлекательность территории. Содержание миссии обусловлено геополитическим положением региона, своеобразием его культурных традиций, экономической ролью в государстве и приори­тетами социально-экономической политики. В содержание миссии региона входят номенклатура продукции ведущих предприятий, обе­спечивающих формирование доходной части региональной казны; особое географическое положение региона, его культурное и истори­ческое своеобразие, конкурентное преимущество региона как эконо­мической единицы, условия его туристической или миграционной притягательности.

Формулировка корпоративной миссии предваряет разработку стра­тегического плана регионального развития. Стратегический план не­обходим для исполнения таких функций, как привлечение инвестиций, консолидация общества, консолидация интересов городских и регио­нальных властей, выделение общественных приоритетов, совершен­ствование и рационализация системы управления.

Первоначально процедура и структура разрабатываемых страте­гических документов были достаточно вольными и ничем не регла­ментированными. Затем стали появляться отдельные документы, разрабатываемые в недрах Министерства экономического развития и торговли, призванные упорядочить и структурировать практику разработки стратегических планов на муниципальном уровне. При­казом министра регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. был утвержден стандарт на разработку среднесрочных программ экономи­ческого и социального развития субъектов РФ. В соответствии со стандартом стратегия определялась как «система мер государствен­ного управления», опирающихся на научно обоснованные долгосроч­ные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти, направленной на обеспечение социально-экономического раз­вития региона, и реализуемых органами государственной власти субъ­екта РФ с учетом государственной политики РФ, на основании по­нимания важнейших проблем развития и оценки сопряженных рисков и ресурсного потенциала органов государственной власти субъек­та РФ.

Документ также содержит определение таких понятий, как внешние и внутренние факторы развития, риски, ресурсы, производ­ственный кластер, сценарии, приоритетные направления развития. В соответствии с правилами, Стратегия разрабатывается органами государственной власти субъекта РФ и должна быть согласована с ор­ганами федеральной власти.

Приказом Минэкономразвития РФ от 17 июня 2002 г. № 170 «О со­вершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Феде­рации» был принят порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий (объектов) программ экономи­ческого и социального развития субъектов РФ. С этой целью в мини­стерстве разработан типовой макет программы экономического и со­циального развития субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и распоряжением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 800-р программы социально-экономического раз­вития региона, представленные высшим руководителем исполни­тельной власти, должны быть согласованы с федеральными органами исполнительной власти для решения вопросов, предполагающих со- финансирование из федерального бюджета. Поэтому к региональным программам прилагается перечень мероприятий (объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использо­ванием средств федерального бюджета на весь период реализации про­граммы.

Основные требования к содержанию и форме предлагаемых про­грамм следующие:

• комплексность и цельность заявленных в программах мероприя­тий;

• четкая разграниченность средств, направляемых на реализацию программ;

• увязка стратегических документов с действующими на территории федеральными и муниципальными целевыми программами;

• обязательное участие в реализации программ частных инвесто­ров;

• выделение четких приоритетов в перечне заявленных целей;

• разработка сценариев развития территории;

• обязательная оценка рисков в реализации заявленных мероприя­тий;

• программы должны быть открытыми к формированию новых пер­спективных направлений;

• выделение обоснованных индикаторов отслеживания реализации программ и их графика.

Стратегический план не является уделом узкокорпоративной группы и предполагает максимально полный учет интересов существующих в регионе экономических и политических сил и, как следствие этого, может быть разработан в строго определенной последовательности, обусловливающей порядок разработки и реализации фундаментальных задач. На первом этапе осуществляется отраслевая тематизация плана, на втором — экономическая, на третьем — политическая. Если отрасле­вая тематизация анализирует текущее состояние базовых отраслей ре­гиональной экономики, а экономическая предполагает разработку эко­номически возможных приоритетов в реализации этих отраслей, то политическая тематизация призвана помочь достижению консенсуса между ведущими политическими силами как на местном уровне, так и на уровне взаимоотношения между органами государственной и му­ниципальной власти.

В содержание стратегического плана на этапе отраслевой темати- зации входит по меньшей мере три элемента: анализ состояния отрас­ли, выделение проблем, а также прогноз и перспективы развития от­расли.

Анализ состояния отрасли целесообразно проводить по трафарету SWOT-анализа, характерной чертой которого является оценка текуще­го положения отрасли с точки зрения разработки конкретных страте­гий. Метод SWOT включает в себя оценку фирмы по четырем параме­трам: S — сила, W — слабость, O — возможности, T — угрозы. При проведении анализа необходимо придерживаться определенного по­рядка, представленного в виде последовательности.

1. Выделение набора показателей, адекватно представляющих от­раслевую систему.

2. Оценка динамики развития этих показателей.

3. Определение характера взаимодействия между показателями.

4. Описание внешних условий, в рамках которых функционирует отрасль.

Сделанные на основе предварительного анализа выводы заносятся в трафарет SWOT в соответствующем порядке.

Цель метода заключается в определении характеристик среды функционирования отрасли в разрезе четырех вероятных состояний (табл. 11): сильных сторон отрасли и открываемых в связи с этим воз­можностей, сильных сторон отрасли и имеющихся угроз, слабых сто­рон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей и слабых сторон отрасли и возможных угроз.

Таблица 11. Метод SWOT (определение характеристик среды отрасли)
Взаимодействие состояний Возможности Угрозы
Сила № 1 № 2
Слабость № 3 № 4

В квадранте N° 1 описываются достижения отрасли, подчеркивающие прочность ее позиций как внутри территориального образования, так и за его пределами. Анализ осуществляется с позиций того, какие перспективы открываются в связи с существующим положением от­расли.

В квадранте № 2 исследуются существующие и наиболее вероятные угрозы, возникающие в связи с проявлением сильных позиций отрасли. Определяются конкретные факторы этих угроз и условия, им благо­приятствующие.

В квадранте № 3 определяются наиболее уязвимые позиции отрасли, влияющие на ее развитие. Уязвимость оценивается исходя из откры­вающихся возможностей этой отрасли в связи с общими тенденциями мирового развития. Сюда заносятся как раз те проблемы, отсутствие решения которых не дает отрасли успешно развиваться, однако наце­ливает на перспективу их преодоления.

В квадранте № 4 обусловливаются наиболее слабые позиции отрасли, наличие которых напрямую угрожает самому ее существованию. Здесь же перечисляются основные факторы такой угрозы.

Одной из наиболее значимых задач на этапе планирования является выявление проблем. Для максимально полного учета сложившихся в от­расли проблем целесообразно воспользоваться трафаретом тематиче­ской карточки и карточки проблемы, которые необходимо разослать на предприятия и в учреждения отрасли. В дальнейшем карточки со­бираются тематической комиссией, обрабатываются как качественно, так и количественно. Результаты обработки предполагают процедуру выделения проблем отрасли. Общая схема выявления проблемы, про­водимого тематической комиссией, может выглядеть следующим об­разом.

1. Описание проблемы.

2. Выделение основных целей и задач по преодолению проблемы. В рамках этого раздела необходимо выделить приоритеты в раз­витии отрасли. Здесь важно определить возможные направления в развитии отрасли, расположенные в порядке убывания.

3. Разработка конкретных мероприятий, призванных усилить со­стояние отрасли и ее конкурентные возможности.

При разработке мероприятий необходимо привести перечень поста­новлений, ГОСТов, технических заданий, утвержденных программ, проектов и других нормативных документов, способствующих реали­зации мероприятия. При представлении мероприятий целесообразно обозначить стадию жизненного цикла в реализации мероприятия (за­мысел, научно-исследовательская работа, опытно-конструкторская работа, проектная работа, внедрение проекта, производство, утилиза­ция), состояние используемых ресурсов, а также временные рамки про­хождения этих стадий. Кроме того, требуется привести ожидаемый график финансовых поступлений от реализации представленных на­правлений, а также указать на целесообразность помощи и участия других отраслей. Описание мероприятий можно представить по сле­дующей схеме (табл. 12).

Таблица 12. Трафарет описания мероприятий
Мероприятия по реализации стратегии Методы

осуществления

мероприятий

Достигаемые цели (задачи) Показатели эффективности, характеризующие результат

Составление прогноза и перспектив развития отрасли является за­вершающим этапом процесса планирования.

В качестве методологического инструмента прогнозного раздела работы тематической комиссии целесообразно применить один из ши­роко распространенных методов прогноза: метод простой экстраполя­ции, метод трендовой экстраполяции, морфологический метод, сце­нарный прогноз и нормативный метод прогноза (с прогнозом наиболее вероятных путей достижения заранее известной цели — стандарта, нормы).

Распределение полученной информации по трем разделам является достаточно условным, и вполне возможно совмещение этих разделов друг с другом. Критериями качества выполненной работы являются полнота анализа отрасли, вовлеченность в ее разработку максимально возможного большинства ее представителей, репрезентативность в со­держании ее проблем, точная оценка экономических и социальных по­следствий в реализации заявленных программ, реализм и научная до­стоверность.

Экономическая тематизация задается в рамках жестких бюджетных ограничений, будучи ориентированной на распределение бюджетных средств между заявленными отраслевыми подразделениями программ. На этой стадии стратегического планирования отбираются приоритет­ные направления в развитии региона, опирающиеся на выявленные на стадии отраслевой тематизации точки роста, максимально адаптиро­ванные к социальным и экономическим критериям отбора.

Заключительным этапом процедуры стратегического планирования выступает политическая тематизация, направленная на консолидацию интересов участвующих в обсуждении плана общественно-политических сил. На этом этапе, организованном в виде учредительной конференции, происходит публичное обсуждение плана, разрабатываются меры по его реализации.

Исходным условием составления плана является определение субъ­екта и объекта планирования. При определении субъекта планирования необходимо выделение группы интересов в разработке и реализации заявленного плана, сил, способных реализовать этот план, ценностей, закладываемых в содержание плана.

При определении объекта планирования необходимо выделение обе­спечивающих функционирование региона замкнутых хозяйственных систем и обоснование их отделения друг от друга.

При разработке стратегического плана возникает ряд проблем, реше­ние которых дает возможность реализовать все заложенные в нем за­дачи и функции.

Во-первых, проведение инвентаризации и проектирования требует колоссальных материальных и интеллектуальных затрат, что является весьма значимым при узкой материальной базе региональной казны. Во-вторых, ведомственная разобщенность и отсутствие специализи­рованного общественного института, ответственного за регулирование сопровождающих организационную работу по подготовке плана про­цессов. В-третьих, наличие ведомственного интереса, ориентирован­ного на преувеличенную роль отдельных приоритетов, которым при­дается доминирующий характер. К тому же ведомственный фактор является в структуре региона ключевым организационным звеном в проведении какой-либо политики социального или технологическо­го развития.

<< | >>
Источник: Рой О. М.. Основы государственного и муниципального управления: Учебное по­собие. 4-е изд. Стандарт третьего поколения. — СПб.: Питер, — 448 с.. 2013

Еще по теме Стратегическое планирование:

  1. 6.2. Что для этого необходимо6.2.1. Взаимосвязь между стратегическим планированием, планированием на несколько лет и годовым планированием
  2. 6.2. Стратегическое планирование
  3. 28. Стратегическое планирование
  4. 28. Стратегическое планирование
  5. Стратегическое планирование
  6. 45. Стратегическое налоговое планирование
  7. 45. Стратегическое налоговое планирование
  8. 2.3. Стратегическое планирование на предприятии
  9. 7.4. Стратегическое финансовое планирование
  10. Цикл стратегического планирования
  11. Стадии стратегического планирования
  12. Стратегическое планирование
  13. 4.1. Стратегическое (перспективное) планирование