Основные методологические подходы к исследованию проблем государственного и муниципального управления
Задача институционального подхода состоит в раскрытии сути государства в том смысле, что оно (государство) призвано обеспечивать условия для снижения трансакционных издержек на рынке, способствуя равенству хозяйствующих субъектов и поддерживая оптимальный для общества уровень конкуренции между ними.
Один из наиболее ярких представителей институционализма Карл Поланьи (1886-1964) считал, что средневековый город в Европе есть пример экономической системы, организованной на основе интенсивных социальных связей и отношений, таких как, например, нормы взаимности и доверия. Институт, представляющий собой с точки зрения институциональной теории совокупность неформальных и спонтанно выбираемых рамок, структурирующих взаимодействие индивидов и групп в социально- экономической сфере, сдерживает наличие неполноты информации, оппортунистического поведения, спецификации прав собственности участвующих в сделке сторон, то есть факторов, составляющих базу трансакционных издержек. Естественный процесс трансформации рынков от той его стадии, когда вступающие в контрактные отношения стороны хорошо знали друг друга и располагали взаимным доверием, к той, когда контрактанты действовали на основе принципа свободного и обезличенного обмена, породил ситуацию, требующую вмешательства государства. Факт осознания необходимости такого вмешательства обусловил идеальный тип государства, установившего нулевой уровень трансакционных издержек в его деловой сфере. Уровень трансакцион- ных издержек остается высоким в двух случаях: когда трудно найти замену участникам торга (их число ограничено) и когда количество потенциальных участников торга велико1. В связи с этим государство берет на себя часть полномочий, переданных ему гражданами, с правом контроля деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создание каналов обмена информацией, разработку стандартов мер и весов, создание каналов физического обмена товарами и услугами, правоохранительную деятельность и производство общественных благ2. Достижение эффективного результата в этой сфере может быть обеспечено созданием институтов, взаимодействие между которыми позволит обеспечить функционирование и развитие государства в целом на основе максимально полного удовлетворения потребностей его граждан.С точки зрения функционального подхода государство представляет совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспроизводство общества в целом. Выявить функцию того или иного общественного института — значит определить его роль во взаимоотношении с другими институтами в рамках определенной общественной структуры. Высшим мерилом зрелости системы государственного управления является достижение динамического равновесия между
Олейник А. Н. Институциональная экономика. — М.: Инфра-М, 2000. — С. 137. Там же. — С. 345.
составляющими систему функциями, выражающееся в полноте и способности к самоорганизации входящих в нее политических, экономических и социальных институтов.
Функциональный подход позволяет на основе теоретической реконструкции объекта исследования выработать последовательность действий по поддержанию режима функционирования и воспроизводства этого объекта. Основу функционального подхода к управлению составляет разделение объекта управления по видам деятельности социальных субъектов, обеспечивающих режим саморегулирования и самовоспроизводства целостности объекта. Соответствующие виды деятельности выступают функциями определенных образований, не имеющих строгих пространственных границ. Выделение исчерпывающего перечня функций того или иного социального образования позволяет не только составить представление о сложившейся в нем системе общественного разделения труда или институциональной структуре общества, но и о характере внутренней устойчивости этого объекта и динамике его возможной трансформации.
Одной из ведущих предпосылок формирования функционального подхода является аналогия между биологическим организмом и социальной организацией. Данная аналогия предусматривает внедрение в режим социальной организации равновесной модели, лежащей в основе существования живой материи. Характерные для живого вещества свойства взаимодополняемости и взаимозаменяемости функций биологической организации, регулирующие автономное поведение биологической единицы в отношении внешних воздействий среды, нацеливают на целесообразность воспроизводства обозначенной модели в плоскость социального пространства. Результатом этого воспроизводства может стать модель организации социальной группы, отвечающая требованиям экономичности, полноты и взаимозависимости составляющих ее видов деятельности. Характерно, что любая социальная группа, которая стабильно функционирует достаточно длительное время, стихийно вырабатывает принципы своей функциональной устойчивости. Это становится возможным благодаря естественному подбору в социальной организации группы ключевых институтов, обеспечивающих целостность и воспроизводство этой группы.
Сходство в институциональной структуре различных социальных групп, разделенных между собой как в пространстве, так и во времени, делает возможными научную типизацию условий функциональной целостности социальной группы, а вместе с тем и обнаружение ключа к ее управлению. Опыт исследования свойств изоморфизма в сравнительном анализе институциональной структуры ряда племен Северной Африки, обобщенный известным этнографом Б. Малиновским (1884-1942), обнажил функциональные предпосылки управляемости социальных общностей, обнаруживших интересное сходство в обществах различных уровней организации.Рассматривая одну из традиций, Малиновский писал: «Магия выполняет необходимую функцию внутри культуры. Она удовлетворяет некоторую потребность, которая не может быть удовлетворена ни одним другим фактором примитивных цивилизаций»1. Чуть раньше в этой же статье Малиновский подчеркивает: «Функциональный взгляд на культуру предполагает, что во всякой цивилизации каждый обычай, материальный объект, идея или верование выполняет какую-то важную функцию, решает какую-то задачу, представляет собой неотъемлемую часть работающего целого»2. Функционализм исходил из установки, что всякий обычай, традиция, институт должны выполнять какую-либо жизненную функцию, призванную обеспечить общественную стабильность на базе общих интересов членов сообщества. Универсальной для функционализма стала формула: «Если социальная система должна сохраниться или остаться в равновесии, то она должна обладать институтами типа X». Соответственно выявление институтов типа Х для данного общественного формирования представляется важнейшим способом объяснения и искусственного конструирования социальной реальности в русле классической функционалистской теории. Анализируя социальную структуру племен, Малиновский констатировал, что определенный набор институтов для данной социальной общности выполняет роль некоего способа регулирования отношений в этой общности, и при исчезновении какого-либо из данных институтов общность может быть тотчас разрушена. К перечню таких институтов Малиновский относил брак, семью, суд, главу общности, духовное лицо и т. д. Все эти институты являются функциональными относительно общности в целом, обеспечивая условия ее стабильности и воспроизводства.
Классик американской социологии Т. Парсонс (1902-1979) свел функциональные свойства социальных целостностей и самодостаточности к четырем функциям: адаптации, целеполагания, интеграции,
Malinovsky B. Anthropology // Encyclopaedia Britanica. — L., 1926. Vol. 1. — P. 136.
Там же. — P. 132.
а также сохранения формы и снятия напряженности1. Все эти функции пронизывают социум в разрезе его структурных уровней: организма, личности, социальной группы (общества) и культуры. Функция адаптации обеспечивает приспособляемость биологической организации личности к окружающей среде путем удовлетворения ее базовых физиологических потребностей, создания благоприятных условий труда и отдыха. Функция целеполагания предусматривает удовлетворение потребностей личности в реализации ее карьерных амбиций, возможностей достижения личных целей, что служит фактором вовлеченности и стимулирования личности в социальной группе. Разрешение конфликтов между целеустремленными индивидами, регулирование и координация работы организации, решение текущих организационных вопросов закрепляются за функцией интеграции. Уровень корпоративной культуры, задающий внешние границы социального образования, относительно которых осуществляется дифференциация обеспечивающих целостность этого образования подфункций, обусловливает функция сохранения формы и снятия напряженности.
Всякое территориальное образование, подобно другим социальным объектам, также является средоточием многочисленных функций, образующих в совокупности друг с другом множество иерархических уровней и поддерживающих себя как некую целостность. Основу иерархизации функций территории составляют три уровня: административный, хозяйственный и социальный. Административный уровень обеспечивает режим управления аппаратом власти, координирующим работу основных отраслевых и территориальных ее подразделений. Администрация является самостоятельно организованной самоуправляемой системой, направленной на реализацию собственных целей и задач, связанных с поддержкой и развитием территориальной общности. Деятельность администрации направлена на анализ программ развития сообщества, контроль за работой административных учреждений, содействие развитию секторов экономики и т. д. Хозяйственный уровень предполагает ориентацию на управление главными отраслями производства и сферы услуг, инженерной инфраструктурой территории, содействие градообразующим и градообслуживающим предприятиям и пр. В сфере управления государством хозяйственный уровень сконцентрирован в сети государственных и муниципальных унитарных предприятий, отвечающих за жизнеобеспечение территории страны.
Парсонс Т. Общетеоретические проблемы социологии // Социология сегодня. Проблемы и перспективы. — М.: Прогресс, 1965. — С. 25-67.
Социальный уровень охватывает систему взаимоотношений низших уровней государственной и муниципальной власти с населением городов и поселков. Благодаря этому уровню власть получает социальную признательность и легитимность, приобретая статус общественно поддерживаемой.
Особенностью государственного управления на региональном уровне является необходимость согласования территориальных и отраслевых интересов в развитии общества. Именно на региональном уровне общество в полной мере ощущает недостатки реализации государственной политики на местах. Руководители региональных органов власти постоянно сталкиваются с необходимостью принятия решений, основанных на критериях не только экономической целесообразности предлагаемых проектов, но и их социальной обоснованности.
На муниципальном уровне, формируемом под влиянием местных сообществ, должны быть сформированы критерии оценки эффективности работы муниципальных органов власти, основанные на соответствии работы этих органов требованиям населения. Именно здесь социальные функции управления проявляются в наибольшей степени, поскольку лучше всего могут быть оценены теми, на кого они направлены.
В отличие от функционального подхода организационный делает акцент на выявлении инструментов регулирования функциональных сфер и институтов. К ним относятся выработанные мировой практикой менеджмента методы и организационные схемы, способствующие эффективному управлению аппаратом государственной и муниципальной властей, отраслями национальной экономики, финансовыми потоками и пр.
Наличие различных подходов к пониманию сущности и условий эффективности государственного управления дает возможность сделать способы государственного влияния на ход текущих социально- экономических процессов максимально разнообразными и адекватными сложившимся в обществе условиям. Каждый такой подход может включать в себя характерные для него методы понимания и объяснения происходящих в границах государств изменений, выработку технических средств по решению возникающих в обществе проблем.
Важнейшим методологическим средством управления социально- экономическими процессами является моделирование. Пользуясь моделями, имитирующими реальные тенденции социальных систем, власть получает возможность избирать оптимальные варианты управленческого влияния на эти процессы, задавая желаемые параметры проецируемых изменений. Основы социально-экономического моделирования на территориальном уровне были заложены современным ученым Дж. Форрестером (род. в 1918), известным членом Римского клуба и блестящим математиком-прикладником. В его книге «Динамика развития города» на основе взаимодействия трех функциональных подсистем (деловой сферы, жилого фонда и городского населения) продемонстрирована возможность описания урбанизационных процессов в границах отдельной городской территории. Модель Форре- стера позволяет с высокой степенью уверенности выделить целый ряд социально-экономических характеристик городской жизни, таких как занятость населения, сроки жизни материальных фондов города или его деловой активности. Форрестер использовал имитационную модель, в основе которой лежала установка на предсказание поведения моделируемых систем с учетом информации о предшествующих изменениях этих систем.
Ключевыми элементами модели Дж. Форрестера являются три взаимодействующих друг с другом показателя: уровни, темпы и запаздывания. Выбор этих показателей объясняется тем, что изменение системы во времени может быть передано только с помощью этих показателей, каждый из которых самостоятельно представляет собой один из неотъемлемых моментов данного изменения. В показателе «уровни» система определяется в состоянии покоя, когда оцениваются все сколько-нибудь значимые ее параметры при отсутствии каких- либо изменений этой системы. Показатель «темпы» является предельной величиной и выражает прирост изменений системы за ограниченный период времени. Показатель «запаздывания» служит способом измерения временного лага, в течение которого подготавливается реакция субъекта на воспринимаемый сигнал, результатом чего выступает задержка ожидаемого изменения того или иного показателя. Взаимодействие всех трех показателей образует основу для колебательных изменений в динамике системы, на базе которой возможно ее прогнозирование.
В социально-экологическом и экономическом плане уровни могут обозначать количество населения, площади под жилье, промышленные и сельскохозяйственные зоны, заработную плату (среднюю в промышленности и в расчете на одного жителя). Темпы включают в себя темпы роста населения, промышленного производства (в натуральных и стоимостных показателях), застроенности территории, заработной платы, инвестиций и т. д. По этому показателю можно определить оптимальные уровни для располагаемых ресурсов, соответствующие максимальному выигрышу и минимальным потерям. Учет задержек в системе позволит скорректировать политику заинтересованных сторон относительно поставленных задач, оптимально распределить во времени реализацию запланированных результатов в соответствии со сроками и длительностью воспринимаемых сигналов. В социально-экологических системах задержки обычно вызываются уровнем общественного восприятия экологической угрозы, размерами площади оперирующей системы, запаздыванием в принятии решений, сопряженных с типом управления этой системой.
«Поведение города, — как пишет Дж. Форрестер, — в гораздо большей степени определяется достоинствами его экономики и характером взаимосвязей между деловой активностью, жилым фондом и населением»[4]. Чтобы выжить и развиваться, город должен проводить самостоятельную политику в области регулирования предпринимательства, распределения, ремонта и строительства жилого фонда, а также миграции населения. К примеру, регулируя качество и объем жилого фонда, город имеет возможность контролировать миграционные потоки и занятость, стабилизируя тем самым социальный порядок города и условия его воспроизводства.
Ключевым показателем модели Форрестера, составляющим основу режима оптимизации городской системы, является притягательность. От того, насколько притягателен для жителей прилегающей территории данный город и насколько последний способен ассимилировать иммиграционные потоки, зависит целостность и органичность города, степень его социальной и экономической обустроенности. В модели Дж. Форрестера притягательность определяется такими переменными, как социальная мобильность, наличие жилья, размер общественных затрат, наличие мест работы, программы государственной помощи го- родам2. Опираясь на значение вышеперечисленных переменных, а также на оценку характера связи между ними, руководство города стремится сохранить баланс между количеством населения, жилым фондом города и тенденциями местного предпринимательства. Средством решения этой задачи может стать грамотная налоговая политика, с помощью которой перераспределяется расходная часть городского бюджета и определяются приоритеты в развитии города. Освобождая от налогов определенную часть населения, руководство города поощряет наплыв не полностью занятых и способствует сдвигу городского баланса в спираль упадка. Перенося же налоговое бремя на предпринимателей или увеличивая арендную плату, город обрекает себя на отток мобильного населения и способствует тенденциям ветшания жилого фонда.
Управление государством предполагает использование как статических (структурных), так и динамических (функциональных) методов регулирования (рис. 2). Разделение методов регулирования на статические и динамические соответствует двум стадиям управленческого процесса: исследовательской и инструментальной, рассмотренным ранее. Статические методы регулирования, методы предварительного анализа, предполагают предварительное разделение объекта на отдельные блоки, отображающие информацию о его состоянии в разрезе того или иного ракурса. Специфика государства состоит в смешении социокультурных, политических, экономических, культурно-исторических качеств каждой из провинций, входящих в его состав. Теоретический облик государства может быть отображен посредством социологических, логико-математических и естественнонаучных средств. Эти средства вбирают в себя статистическую, графическую и аналитическую информацию об основных аспектах жизни государства, выражаемую через перечень унифицированных показателей, на обобщении и понимании которых вырабатывается практика оценки его состояния, характеристики развивающихся в его границах тенденций. Объектом этой оценки служат такие функциональные блоки государственных образований, как население, территория, характер власти, а также его экономический потенциал и условия существования. Каждый из блоков передает специфику государства через совокупность определенных характеристик, раскрывающих содержание этого блока. В то же время между блоками имеет место тесная взаимосвязь, обусловливающая особое место государственного образования среди других стран.
Представление о населении государства может быть передано через понятие демографической, социально-профессиональной и национально- конфессиональной структуры населения страны; морфологические особенности территории делают актуальным анализ его пространственной структуры, состояние власти — характер политического расслоения (политической структуры) населения, распределение занятости по отраслям общественного воспроизводства — своеобразие производственной структуры, а условия существования — особенности социально-экологической структуры.
Методы анализа, пространственная структура, демографическая структура, национально-конфессиональная структура, производственная структура, политическая структура, социально-экологическая структура |
Рис. 2. Классификация методов управления государством
Демографическую структуру страны определяют ее половозрастные характеристики, но большое значение имеют также климатические условия, конфессиональные особенности, производственная специализация государства, характер миграционных процессов и пр.
Одним из подразделов демографической структуры государства является социально-профессиональная структура, определяемая распределением социальных характеристик населения, разделенного на соответствующие условные группы, в основе которых лежат такие критерии, как характер и размеры извлекаемого каждым гражданином дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.
Национально-конфессиональная структура предполагает разделение страны по этническому и религиозному конфессиональному признакам, определяющим содержание социальной, национальной и культурной политики государства. Национально-конфессиональная структура способна влиять на выбор формы государственного устройства страны и даже на форму ее правления. Разнообразие этнического и религиозного состава сопутствует процессам сегрегации в обществе и должно учитываться в выборе модели местного управления.
Методы управления государством |
На пространственную структуру государства оказывают влияние прежде всего естественная морфология местности, ландшафт, экологические параметры территории, а также структура транспортных сетей.
Содержательно пространственная структура включает в себя такие элементы, как холмистость местности, протяженность и пропускная способность различных категорий дорог, наличие, объем и состояние водоемов, подземных источников, характер и состояние почвенного слоя и пр. Важную роль в пространственной структуре страны играет и эстетический аспект. Подчас миграционная привлекательность страны определяется ее особыми климатическими условиями, близостью к морю, рельефом, историческими и культурными традициями и пр.
Политическая структура государства может быть выявлена главным образом в ходе проводимых на территории выборных мероприятий, определяющих расклад политических сил в представительных органах власти различных уровней. Кроме того, политическая структура государства может быть изучена и охарактеризована в процессе анализа гражданских акций как в поддержку действующей власти, так и против нее, частоты и характера трудовых конфликтов на предприятиях страны и т. д.
Одним из ключевых индикаторов политического расслоения общества является готовность людей участвовать в деятельности общественных организаций, органах территориального общественного самоуправления (ТОС).
Производственная структура страны предполагает распределение активов национального хозяйства между различными отраслями. Важнейшим индикатором производственной структуры государства выступает соотношение между ввозом и вывозом продукции, экспортом и импортом, производственной ориентацией крупнейших предприятий. Методологическим средством определения структуры экономики страны может быть структура занятости, на базе знания которой можно судить не только о специализации государства, но и о степени его экономического и культурного развития.
Социально-экологическая структура государства отображает степень жизненного комфорта ее граждан, характер его адаптации к среде существования. Основными компонентами, характеризующими социально-экологическую структуру страны, являются наличие памятников природы, благоустройство территории, степень озеленения городов и районов, правовая защищенность граждан, доступ к образованию и медицинскому обслуживанию, качество жилых строений, состояние коммуникаций, криминогенность территорий, сложившийся уровень доходов домохозяйств и пр.
Динамические методы регулирования опираются на использование полученных в ходе исследования статической структуры государства знаний с целью выработки организационных форм, методов трансформации этой структуры в соответствии с установленными целями социально-экономического развития государства. Все динамические методы регулирования можно разделить на две условные группы: методы прямого и косвенного воздействия. Первые характеризуются непосредственным влиянием на объект управления, тогда как методы косвенного воздействия включают в себя те факторы, которые не могут оказывать немедленного воздействия на объект и служат только формой стимулирования ожидаемого поведения объекта. Методы прямого воздействия распространяются преимущественно на такие направления государственной политики, как строительство государственных учреждений, участие в деятельности крупных компаний и естественных монополий, участие через механизм бюджетной политики в разработке приоритетных направлений развития страны, определение государственной политики в области экономического, социального, культурного и национального развития страны, проведение миграционной политики и регулирование вопросов гражданства, визового режима, разработка инновационных программ, оказание помощи малоимущим и инвалидам, строительство и ремонт дорог государственного значения, влияние через систему правоохранительных органов на соблюдение гражданами действующего законодательства и т. д. К методам косвенного воздействия можно отнести такие направления политики государства, как разработка Конституции страны, законов государства и обеспечение режима их воплощения, установление общих правил поведения хозяйствующих субъектов на финансовых рынках, определение общих принципов государственного устройства и разграничения полномочий между уровнями власти и т. д. Методы косвенного воздействия призваны координировать действия негосударственных уровней посредством кредитно-денежной и бюджетной политики государства. Режим координации может охватывать такие направления деятельности государства, как работа с предприятиями негосударственной, частной форм собственности, контроль за качеством оказываемых предприятиями услуг, содействие деятельности градообразующих предприятий, информирование населения, а также проведение всевозможных конкурсов, праздников и общественных акций. Координация предполагает невмешательство государственной власти в текущую деятельность предприятий, независимых от органов государственной власти, оставляя за собой лишь право на создание условий, заявленных высшими должностными лицами страны.
Еще по теме Основные методологические подходы к исследованию проблем государственного и муниципального управления:
- 1.2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МАРКЕТИНГОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ1.2..1. Основные методы маркетингового исследования
- 14.4. Управление государственным и муниципальным долгом
- Управление государственным и муниципальным долгом
- ОСОБЕННОСТИ ПЕРСОНАЛ-МЕНЕДЖМЕНТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ
- § 2. Основные подходы к исследованию массовой коммуникации
- § 2. Основные подходы к исследованию массовой коммуникации
- Цикл управления государственным и муниципальным долгом
- ГЛАВА XIII МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ И МЕТОДИЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХИССЛЕДОВАНИЙ ПРОБЛЕМ МОЛОДЕЖИ
- Глава 12Обобщение наиболее существенных методологических проблем оценки бизнеса
- 4. Основные теоретические подходы в исследовании культуры
- ПОНЯТИЕ, СОСТАВ И УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ (МУНИЦИПАЛЬНЫМ) ДОЛГОМ
- Характеристика органов управления государственными и муниципальными финансами
- 22. ВЛИЯНИЕ НА ОРГАНИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ И УРОВНЕЙ УПРАВЛЕНИЯ
- Рой О. М.. Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. 4-е изд. Стандарт третьего поколения. — СПб.: Питер, — 448 с., 2013
- ГЛАВА 8. ОСОБЕННОСТИ ПЕРСОНАЛ-МЕНЕДЖМЕНТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ
- ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
- A.B. Игнатьева, М.М. Максимцов. Исследование систем управления: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Менеджмент». — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, — 167 с., 2012
- Основные подходы к управлению персоналом