1.8. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны природы и природопользования

За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлены следующие виды ответственности:

• дисциплинарная;

• административная;

• уголовная;

• имущественная.

Дисциплинарная ответственность — одна из основных правовых форм воздействия на нарушителей в области охраны и нерационально­го использования природных ресурсов.

Прежде всего дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения может наступать в том порядке и тогда, в каком и ко­гда она предусматривается в нормативных правовых актах — Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г. N° 197-ФЗ (далее — ТК РФ), уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах федерального и регионального уровней, а также в локальных актах, принимаемых в организации. В них могут предусматриваться профессиональные обя­занности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение, чаще всего это относится к работникам сельскохозяйственных пред­приятий, очистных и иных природоохранных цехов и установок, эко­логических служб предприятий, т.е.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности яв­ляется нарушение работником или должностным лицом трудовой дис­циплины — совершение дисциплинарного экологического проступка, которым признается противоправное, виновное деяние, посягающее на экологический правопорядок в сфере трудовой деятельности, при­чиняющее вред природным ресурсам. Дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение законодательства об охране окру­жающей среды только к тем работникам, в чьи трудовые функции вхо­дит соблюдение эколого-правовых норм.

Дисциплинарная ответственность выражается в наложении на ви­новное лицо дисциплинарного взыскания в виде замечания, выговора, увольнения по соответствующим основаниям (ст. 192 ТК РФ). Феде­ральными законами, уставами, положениями о дисциплине для опре­деленных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.

Необходимо отметить, что ТК РФ не требует, чтобы работодатель обязательно налагал на работника за каждый дисциплинарный просту­пок взыскание, ведь применение дисциплинарного взыскания — это право, а не обязанность работодателя. Поэтому вопрос об ответствен­ности должен решаться с учетом тяжести совершенного проступка, того, насколько ценен конкретный работник для организации и т.п.

Административная ответственность применяется за совершение административно-экологического проступка, выразившегося в нару­шении законодательства в области охраны окружающей среды.

Законодательство об административных правонарушениях состо­ит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъек­тов Федерации об административных правонарушениях.

Понятие административного правонарушения содержится в ст. 2.1 КоАП РФ, где определено, что под административным правонаруше­нием понимается противоправное, виновное действие либо бездейст­вие физического или юридического лица, за которое данным Кодек­сом установлена административная ответственность.

Ответственность за конкретные административные правонаруше­ния в области охраны окружающей природной среды и природопользо­вания устанавливает гл. 8 КоАП РФ. Ею, в частности, предусмотрена ад­министративная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; нару­шение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами; нарушение законодательства об экологической экспертизе; сокрытие и искажение экологической информации; порчу земель; нарушение требований по рациональному использованию недр; нарушение правил охраны вод­ных объектов и правил водопользования; нарушение правил охраны ат­мосферного воздуха, правил лесопользования, правил пожарной безо­пасности в лесах, правил пользования объектами животного мира и т.д.

В отличие от уголовной ответственности, где единственным орга­ном, который налагает наказания, является суд, к административной ответственности могут привлекать и другие органы, осуществляющие государственный экологический контроль.

К правонарушителям в области административного производства применяются следующие виды административных наказаний: преду­преждение, штраф, возмездное изъятие орудия совершения или пред­мета административного правонарушения, конфискация орудия со­вершения или предмета административного правонарушения и др. Порядок наложения и взыскания штрафов установлен КоАП РФ и иными нормативными правовыми актами, в том числе постановле­ниями Правительства РФ и ведомственными актами.

В соответствии с действующим законодательством средства, полу­ченные в результате уплаты штрафов, поступают в местные бюджеты.

При совершении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, являющегося общественно опасным, к виновным применяется уголовная ответственность, наступающая только за уго­ловно наказуемые действия или бездействие, которые признаются та­ковыми Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (далее —> УК РФ). Субъекты Федерации не вправе устанавливать уголовные на­казания, так как эти вопросы отнесены ст. 71 п. «о» Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения экологического и иного законодательства такая ответственность предусмотрена в УК РФ.

К числу экологических преступлений УК РФ гл. 26 «Экологиче­ские преступления» отнесены такие общественно опасные деяния, ко­торые посягают на окружающую среду и ее компоненты, рациональ­ное использование и охрана которых обеспечивают оптимальную жиз­недеятельность человека, на экологическую безопасность населения и территорий, и состоят в непосредственном противоправном использо­вании природных объектов (или в противоправном воздействии на их состояние) как социальной ценности, что приводит к негативным из­менениям качества окружающей среды, уничтожению, повреждению объектов.

Глава 26 УК РФ «Экологические преступления» содержит 17 ста­тей. В зависимости от характера экологические преступления можно объединить в следующие группы:

1) общие виды экологических преступлений — преступления, по­сягающие на природу в целом, ответственность за которые предусмот­рена ст. 246 УК РФ (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ), ст. 247 (нарушение правил обращения экологи­чески опасных веществ и отходов), ст. 248 (нарушение правил безопас­ности при обращении с микробиологическими либо другими биологи­ческими агентами или токсинами), ст. 249 (нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителя­ми растений);

2) специальные экологические преступления — преступления про­тив отдельных компонентов природы, ответственность за которые предусмотрена ст. 250 УК РФ (загрязнение вод), ст. 251 (загрязнение атмосферы), ст. 252 (загрязнение морской среды), ст. 253 (нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключитель­ной экономической зоне РФ), ст. 254 (порча земли), ст. 255 (наруше­ние правил охраны и использования недр), ст. 256 (незаконная добыча водных животных и растений), ст. 257 (нарушение правил охраны рыб­ных запасов), ст. 258 (незаконная охота), ст. 259 (уничтожение крити­ческих местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ), ст. 260 (незаконная порубка деревьев и кустарников), ст. 261 (уничтожение или повреждение лесов), ст. 262 (нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов).

В УК РФ последствия экологических преступлений представлены разнообразно. Они могут выражаться в существенном изменении ра­диоактивного фона, во вреде здоровью человека, в массовой гибели животных, угрозе причинения существенного вреда здоровью челове­ка, угрозе причинения существенного вреда окружающей среде и т.п.

Вред здоровью человека как последствие экологического преступле­ния заключается в причинении вреда здоровью хотя бы одного челове­ка. Создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ) подразумевает возникнове­ние такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были пре­рваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.

Существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запа­сов, мест нереста и нагула, массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при которых уровень смерт­ности превышает среднестатистический в три и более раза, а также эколо­гической ценностью поврежденной территории или утраченного при­родного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности, изменением радиоактивного фона до величин, представ­ляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений, уровнем деградации земель и т.п.

Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эф­фективность. Так, уголовные дела о самых массовых и опасных нару­шениях — загрязнении водного и воздушного бассейнов — составля­ет 0,96% общего числа экологических преступлений; загрязнение земли — 0,75%. В основном применяются нормы об ответственности за преступления и иные правонарушения, связанные с незаконным захватом природных ресурсов (незаконная охота, незаконный лов рыбы, незаконная порубка леса), т.е. за браконьерство. Большинство специалистов видят причины этого в неспособности правоохрани­тельных органов обеспечить надежный контроль и надзор за выпол­нением законов об охране и рациональном использовании земли. В свою очередь, работники природоохранных прокуратур отмечают, что недостатки их работы обусловлены прежде всего несовершенст­вом законодательства.

Юридические и физические лица, причинившие вред окружаю­щей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Широкий перечень экологических правонарушений, за которые могут применяться меры имущественной ответственности, содержит­ся в административном и уголовном законодательстве.

Применение административных и уголовных санкций не является основанием для освобождения от возмещения вреда, причиненного ок­ружающей среде, тем более что размер причиненного вреда, как прави­ло, несоизмеримо больше размера санкций, предусмотренных админи­стративным и уголовным законодательствами. Как отмечалось, вред ок­ружающей среде возникает в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ре­сурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Общие принципы оценки и возмещения вреда и убытков (экономи­ческого ущерба) содержатся в Гражданском кодексе РФ (далее — ГК РФ). При этом под убытками понимаются расходы, которые необходи­мо произвести для восстановления нарушенного права, утрата или по­вреждение имущества (реальныйущерб), атакже недополученные дохо­ды (упущенная выгода). Реальный ущерб определяется стоимостью ут­раченного имущества, а упущенная выгода — неполученными доходами, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Статья 15 ГК РФ, по сути дела, описывает и закрепляет в качестве правовой нор­мы основную экономическую формулу, которая в настоящее время до­вольно широко используется при подсчете убытков и ущерба, вызы­ваемых повреждением, гибелью и уничтожением всех видов имущест­ва и ресурсов, включая природные ресурсы и объекты, большая часть из которых согласно ст. 130 ГК РФ относится к объектам недвижимо­сти. Иными словами, экономический смысл формулы, установленной ст. 15 ГК РФ, заключается в том, что размер убытков определяется сум­мированием затрат, необходимых для восстановления нарушенного объекта (приведения его в первоначальное состояние), стоимости ут­раченного объекта и убытков, вызванных неполучением ожидаемых доходов. На этой же формуле основан и порядок исчисления размера потерь и убытков различных субъектов права (государства, субъекта Федерации, муниципального образования, физического лица, отрасли народного хозяйства и т.д.), а также вреда, причиненного тем или иным природным объектам, закрепленный различного рода законода­тельными и иными правовыми актами.

Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии — исходя из фактиче­ских затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных вос­становительных работ.

Необходимость создания специальных методик расчета вреда вы­звана тем, что исчисление всех элементов убытков представляет собой чрезвычайно сложный процесс. При предъявлении исковых требова­ний не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда, так как цепочка вредных последствий обусловле­на взаимосвязью элементов природного комплекса, ведь не всякий ущерб проявляется сразу, зачастую он носит потенциальный характер. Поэтому установление специальных такс и разработка методик для ис­числения размера взысканий за ущерб, причиненный нарушением за­конодательства в области охраны окружающей среды, призваны облег­чить определение размера взысканий.

Однако применение такс и методик для расчета размера причинен­ного вреда на практике не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, поскольку затраты по восстановлению на­рушенного состояния окружающей среды могут значительно превы­шать размер взыскания, исчисленный по таксам и методикам. Размер вреда рассчитывается по методике только в том случае, если оценить такие затраты невозможно.

Но любая методика применима при наличии достоверной и над­лежащим образом удостоверенной информации о нарушении и его последствиях. Помощь в сборе такой информации должны оказывать эффективно работающие системы экологического мониторинга, экологического аудита, экологической экспертизы, государственно­го контроля.

При определении объема возмещения экологического вреда и рас­чета сумм ущерба, причиненного экологическим правонарушением и подлежащего возмещению, следует руководствоваться как централи­зованно утвержденными таксами и методиками подсчета, так и регио­нальными нормами, конкретизирующими положения федерального законодательства.

Зачастую на практике бывает сложно определить сумму ущерба, причиненного каждым из ответчиков, если вред нанесен несколькими лицами. В таком случае суд должен установить размер ответственности каждого причинителя вреда с учетом степени его вины.

Лица, совместно причинившие вред, в соответствии с ГК РФ несут солидарную ответственность перед потерпевшим. Суд вправе по заяв­лению потерпевшего и в его интересах возложить на указанных лиц до­левую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при невозможности определить степень вины — исходя из равенства до­лей. При этом необходимо учитывать, что при совершении экологиче­ского преступления несколькими лицами они несут солидарную от­ветственность за причиненный вред лишь по тем эпизодам, в которых установлено их совместное участие.

Возмещение вреда при экологических правонарушениях может быть осуществлено в двух формах: в денежном или натуральном вы­ражении. Если таксы ущерба не предусмотрены, применяются нор­мы гражданского законодательства. Возмещение вреда в натуре, на­пример, применительно к земле, выражается в восстановлении прежнего состояния земельного участка либо благоприятного физи­ческого состояния его поверхности, либо качества почвы. Если, на­пример, загрязнение земли выразилась в захламлении его мусором (отходами строительных материалов, лесосплава, переработки дре­весины и т.п.), требование восстановления его прежнего состояния может заключаться в устранении этих недостатков. Если неправо­мерно нарушен благоприятный рельеф земельного участка (изрыт траншеями, котлованами и т.д.), требование о восстановлении его прежнего состояния может быть предъявлено к правонарушителю, который будет обязан своими силами и средствами ликвидировать эти дефекты.

При решении вопроса о пределах возможного реального возмеще­ния имущественного ущерба путем восстановления прежнего состоя­ния земли следует принимать во внимание способность правонаруши­теля осуществить необходимые для этого мероприятия.

Однако не каждое предприятие (учреждение, организация, хозяй­ственное общество или товарищество) способно и вправе проводить мелиоративные работы, лесопосадки и другие мероприятия. В таких случаях вместо возмещения вреда в натуре причинитель вреда обязан возместить убытки в денежной форме.

Право выбора того или иного способа возмещения вреда принад­лежит потерпевшей стороне. Однако суд может предложить свой вари­ант разрешения спора и в соответствии с ним принять решение.

Вред, причиненный нарушением экологического законодательст­ва, подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме, незави­симо от того, причинен ли он в результате умышленных действий или по неосторожности.

При решении судами вопроса о том, является ли ущерб, причинен­ный незаконной добычей водных животных и растений или незакон­ной охотой, крупным, нужно учитывать количество добытого, повреж­денного или уничтоженного, распространенность животных, их отне­сение к специальным категориям, например, к редким и исчезающим видам, а также экологическую ценность, значимость для конкретного места обитания, охотничьего хозяйства, а также иные обстоятельства содеянного.

При этом в каждом конкретном случае судам надлежит, квали­фицируя содеянное, не только исходить из стоимости добытого и количественных критериев, но и учитывать причиненный экологи­ческий вред, т.е. вред, нанесенный животному и растительному миру в целом.

К такому вреду следует, в частности, относить ущерб, причинен­ный отстрелом зубра, лося, оленя при незаконной охоте, уничтожени­ем мест нереста, гибелью большого количества мальков при незакон­ном занятии водным добывающим промыслом, отловом или уничто­жением животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ.

Следует также иметь в виду, что суммы, вырученные от реализации незаконно добытой продукции, не подлежат зачету в счет возмещения ущерба.

Юридические лица и граждане, причинившие вред объектам жи­вотного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб доб­ровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии — по фактическим затратам на компенсацию ущерба, на­несенного объектам животного мира и среде их обитания, с учетом по­несенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Объекты животного мира, изъятые из природной среды с наруше­нием законодательства РФ об охране и использовании объектов жи­вотного мира, безвозмездно изымаются либо конфискуются у владель­ца и возвращаются в среду обитания. В случае если физическое состоя­ние животного не позволяет возвратить его в среду обитания, оно подлежит реализации в порядке, установленном гражданским законо­дательством РФ, с возмещением государству ущерба, нанесенного жи­вотному миру.

Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юри­дическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтоже­нием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвер­жденные приказом Минсельхозпрода РФ от 25 мая 1999 г. № 399, уста­новлены по видам охотничьих животных в размере от 0,1 МРОТ (суслики, кроты, бурундуки, водяная полевка, летяга, хомяки, волк, шакал)до 50 МРОТ (лось, благородный олень, овцебык, гибрид зубра с бизоном и домашним скотом, медведи) за одну особь независимо от пола и возраста.

В случае причинения ущерба объектам животного мира, отнесен­ным к объектам охоты, на территории государственных заповедников и государственных заказников ущерб исчисляется в двойном размере. За незаконную же раскопку выводковых нор барсука, лисицы, еното­видной собаки, сурка, выдры, дикого кролика, а также незаконное раз­рушение одного жилища ондатры или бобра либо одной плотины боб­ра ущерб исчисляется в трехкратном размере.

Для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтоже­нием, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов по­становлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 515 установлены таксы в следующих размерах:

• за 1 экземпляр независимо от размера и массы: от 2 руб. (дву­створчатые моллюски, морские звезды, змеехвостки, иглокожие) до 175 тыс. рублей (кашалот);

• за 1 кг: от 3 руб. (морские травы, губки «сидячих» видов) до 8350 руб. (икра белуги).

Таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лес­ному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного зако­нодательства РФ, были утверждены постановлением Правительства РФ от 21 мая 2001 г. № 388.

В соответствии с этим производится расчет сумм ущерба как иму­щественной ответственности за нарушение лесного законодательства. Размеры ущерба зависят от следующих параметров: затрат, связанных

с выращиванием саженцев, площади уничтоженных или поврежден­ных лесных культур, а также затрат, связанных с их созданием, уходом, стоимости древесины в зависимости от диаметра ствола, породного со­става, кадастровой стоимости участка и ряда других.

В соответствии с указанным постановлением предусмотрена иму­щественная ответственность за 19 видов нарушения. Среди которых следует отметить:

• уничтожение или повреждение лесных культур;

• незаконная порубка, выкапывание, уничтожение или поврежде­ние до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан;

• самовольное сенокошение и пастьба скота на участках лесного фонда и в лесах, не входящих в лесной фонд;

• самовольный сбор, порча или уничтожение лесной подстилки, мха, лишайника, включая ягель;

• захламление участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов бытовыми отходами и строительным мусором;

• самовольное занятие участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов (включая повторное использование участков без разрешительных документов для строительства трасс, бурения сква­жин, расширения или углубления карьеров и т.п.) или их подтопление до степени прекращения роста деревьев, вызванное устройством гид­ротехнических сооружений, строительством дорог, лесомелиоратив­ных систем, а также других объектов и сооружений.

Подводя итог изложенному, следует отметить необходимость совер­шенствования экономического механизма охраны природы и рациональ­ного природопользования. Его роль в условиях перехода к рыночной экономике должна возрастать. Традиционно используемые в законода­тельстве методы и механизмы экономического воздействия на природо- пользователей необходимо дополнить новыми, стимулирующими при­родоохранную деятельность (налоговые льготы, льготное кредитование природопользователей, осуществляющих эффективную природоохран­ную деятельность, и т.д.). Кроме того, необходимо усиление ответствен­ности за нерациональное использование природных ресурсов.

В то же время следует подчеркнуть, что никакие размеры штрафов и ответственность не могут дать надлежащий положительный эффект для сохранения природных объектов до тех пор, пока у природополь- зователей и хозяйствующих субъектов не появится естественная по­требность в сохранении природы.