Методы налоговой политики

Метод налоговой политики — это прием (способ), используемый для практического решения целей налоговой политики.

Налоговая политика проводится государством посредством сле­дующих методов[227]:

• управления (регулирования);

• информирования (пропаганды);

• воспитания;

• консультирования;

• льготирования;

• контролирования;

• принуждения.

1. Управление налогообложением. Это организующая и распоря­дительная деятельность финансовых и налоговых органов, которая нацелена на создание эффективной системы налогообложения и основывается на познании и использовании объективных законо­мерностей ее развития[228].

В рамках данного метода можно выделить следующие направления:

• регулирование соотношения прямого и косвенного способов налогообложения;

• регулирование соотношения федеральных, региональных и ме­стных налогов;

• регулирование отраслевой налоговой нагрузки, перенос нагрузки с одних категорий налогоплательщиков на других;

• регулирование соотношения пропорциональных и прогрессив­ных ставок налогов и степени их прогрессии;

• регулирование масштаба и направленности предоставления налоговых льгот и преференций, вычетов, скидок и изъятий из налоговой базы;

• регулирование состава налогов, объектов налогообложения, налоговых ставок, способов исчисления налоговой базы, по­рядка и сроков уплаты налогов.

Управление налогообложением осуществляется органами госу­дарства, непосредственно ответственными за проведение (осуществ­ление) налоговой политики. К ним относятся Министерство финан­сов РФ и Федеральная налоговая служба России.

Министерство финансов РФ и его структурные подразделения на основании ст.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджет­ной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных органов. Это об­стоятельство и определяет его компетенцию в области налоговых правоотношений, которые заключаются в разработке — совместно с ФНС России и другими федеральными органами исполнительной власти — предложений о налоговой политике, развитии налогового законодательства и совершенствовании налоговой системы в Рос­сийской Федерации. Помимо этого, Минфин России координирует в пределах своей компетенции политику федеральных органов ис­полнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение своевременного поступления налогов и других обяза­тельных платежей в федеральный бюджет.

Основная роль в управлении налогообложением возложена на ФФедеральную налоговую службу России. Управление налогообложением представляет собой единую централизованную систему, построенную по многоуровневому иерархическому принципу (рис. 15.2).

При этом каждый уровень имеет свои функции и специфику[229]. Например, к основным функциям межрегиональных налоговых ин­спекций, которые созданы в каждом из семи федеральных округов России, относятся проведение перепроверок налогоплательщиков и контроль за нижестоящими инспекциями в федеральном округе, а государственные налоговые инспекции городов областного, краевого подчинения, районов в городах республиканского и областного под­чинения являются основным звеном, обеспечивающим сбор налогов.

Рис. 15.2. Структура Федеральной налоговой службы России

В рамках осуществления управленческой функции в сфере на­логообложения Федеральная налоговая служба России осуществляет следующие мероприятия:

• организует работу налоговых инспекций на всех уровнях управ­ления по осуществлению контроля за соблюдением законода­тельства о налогах и сборах;

• анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных, методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и других платежах в бюджет;

• участвует в разработке элементов концепции налоговой поли­тики, в подготовке проектов законодательных актов по кон­кретным видам налогов;

• разрабатывает формы налоговых расчетов, отчетов, деклара­ций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, а также формы отчетов о проведенной налоговыми инспекциями работе;

• обобщает практику применения нормативных актов по нало­гам и другим платежам в бюджет, организует проведение этой работы инспекциями в субъектах РФ и подготавливает пред­ложения по ее совершенствованию;

• координирует проведение с правоохранительными и контро­лирующими органами мероприятий по усилению контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

• получает, обобщает и анализирует отчеты налоговых инспек­ций всех уровней о проделанной работе и разрабатывает пред­ложения по ее совершенствованию;

• проводит обследования и проверки (комплексные и тематиче­ские) организации работы налоговых инспекций на всех уров­нях, принимает меры к устранению выявленных недостатков и нарушений;

• подготавливает совместно с Минфином России и реализует межправительственные соглашения во избежание двойного налогообложения доходов и имущества юридических и физи­ческих лиц;

• осуществляет связи с налоговыми службами иностранных государств и международными налоговыми организациями в соответствии с имеющимися соглашениями, изучает опыт организации деятельности налоговых служб зарубежных стран и разрабатывает предложения по его практическому использованию;

• осуществляет меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автомати­зации и компьютеризации работ налоговых инспекций[230].

Для осуществления управления налогообложением в структуре Центрального аппарата ФНС России созданы следующие управления:

• налогообложения прибыли (дохода) юридических лиц;

• налогообложения косвенных налогов;

• налогообложения природных ресурсов и земельного налога;

• налогообложения физических лиц;

• местных и прочих налогов и сборов;

• внешнеэкономического и международного налогообложения;

• по работе с крупными налогоплательщиками, реструктуриза­ции задолженности и принудительному взысканию недоимки.

Эффективность управления во многом определяется тем, на­сколько правомерно распределены полномочия и ответственность за принятие и реализацию решений между отдельными элементами системы управления налогообложением.

2. Информирование (пропаганда) и воспитание налогоплательщи­ков. Информирование (пропаганда) — деятельность финансовых и налоговых органов по доведению до налогоплательщиков информа­ции, необходимой для правильного исполнения ими налоговых обязанностей. В данном случае имеется в виду информация о дей­ствующих налогах и сборах, порядке их исчисления и сроках упла­ты и т.п. На использование информирования в деятельности нало­говых органов обращают внимание многие авторы[231].

Налоговым кодексом РФ установлено, что информация и копии законов об установлении и отмене региональных и местных налогов и сборов должны направляться региональными органами государст­венной власти и органами местного самоуправления в Федеральную налоговую службу РФ и Министерство финансов РФ, а также в соот­ветствующие региональные налоговые и финансовые органы. Сведе­ния о действующих региональных налогах и сборах и об их основных положениях должны ежеквартально публиковаться ФНС России, а сведения о действующих местных налогах и сборах и об их основ­ных положениях — соответствующими региональными налоговыми органами, причем не реже одного раза в год.

Согласно п. 4. ст. 32 НК РФ налоговые органы обязаны бес­платно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах.

Информацию по вопросам налогов и сборов обязан предостав­лять любой налоговый орган в течение месяца (возможно продле­ние еще на один месяц), в который обратился налогоплательщик с соответствующим письменным запросом.

Информация, содержащаяся в актах, имеющих грифы «Особой важности», «Совершенно секретно», «Секретно», «Для служебного пользования», «Не для печати», предоставляется в случаях, объеме и порядке, исключающих разглашение сведений, составляющих го­сударственную тайну, или сведений конфиденциального характера. Если информация непосредственно затрагивает права, свободы и законные интересы конкретного поименованного в тексте налого­плательщика, то она предоставляется только этому налогоплательщику или его уполномоченному представителю.

Информация, касающаяся прав и обязанностей налоговых орга­нов и их должностных лиц, также предоставляется только в случае и в части, непосредственно не затрагивающих права, свободы и закон­ные интересы данного налогоплательщика.

В целях осуществления комплекса мер по активизации пропа­ганды и разъяснению налогового законодательства, доведению до общественности достоверной информации о деятельности налого­вых органов, а также для разработки и претворения в жизнь кон­цепции повышения налоговой грамотности населения в налоговых инспекциях созданы отделы информации и общественных связей. На них возложена организация работ по комплексной пропаганде на­логового законодательства на региональном и местном уровнях на основе единой информационной политики.

В соответствии с возложенными на них задачами отделы инфор­мации и общественных связей осуществляют:

• постоянную разработку перспективных направлений деятель­ности налоговых инспекций по повышению налоговой культу­ры населения России и конкретных мероприятий налоговых органов в этой области;

• оперативное взаимодействие с органами законодательной, ис­полнительной власти и общественными организациями в це­лях недопущения или разрешения конфликтных или кризисных ситуаций во взаимоотношениях с ними, а также содействие в деле урегулирования возникающих спорных вопросов;

• изучение и систематическое исследование общественного мне­ния и настроений региональной власти, представительных мест­ных органов, общественности по вопросам налоговой практики;

• анализ выступлений печатных и электронных средств массо­вой информации по налоговой тематике;

• создание информационного банка данных, видео- и фонотеки по выступлениям средств массовой информации в налоговой сфере;

• предварительную апробацию и экспертизу ведомственных до­кументов и материалов с точки зрения соответствия их нормам печатной продукции, содействие в информационном обеспе­чении проведения в жизнь налоговой реформы.

Указанные подразделения также призваны проводить сбор ин­формации, анализ и информирование руководителей налоговых органов об отношении органов законодательной и исполнитель­ной власти, общественности к проектам законов о налогах и дру­гих обязательных платежах, отслеживание и оценку информации об альтернативных предложениях, возникающих в процессе обсужде­ния в СМИ.

Эти подразделения занимаются также сбором и анализом сооб­щений СМИ о деятельности налоговых органов, реализации страте­гических направлений единой государственной налоговой политики. Они участвуют в подготовке материалов, пропагандирующих дея­тельность и создающих объективный облик налоговых органов.

В целях обеспечения эффективности управления налоговой сис­темой государство должно уделять особое внимание налоговому вос­питанию населения, и в первую очередь подрастающего поколения.

Уровень налоговой культуры населения, состояние взаимоот­ношений между налогоплательщиком, государством и налоговыми органами, психологическая подготовленность налогоплательщика оказывают воздействие на осознание обязанности уплаты налогов. В свою очередь, уровень налоговой культуры населения диктует уро­вень взаимоотношений с государством, определяет характер и направ­ление налоговой политики.

Проблеме «государство — налогоплательщик» уделяется особое внимание во всех развитых странах, ею занимаются непосредствен­но налоговые органы, органы образования, СМИ. Не секрет, что налогоплательщики в современном обществе стремятся уменьшать уплату налогов как законными, так и незаконными способами.

Раньше мерами воспитания налогоплательщиков были общест­венное порицание и предание гласности имен неплательщиков нало­гов, которые публиковали в газете, что часто применялось в европей­ских странах. Сейчас обязательным требованием для отдельных кате­горий налогоплательщиков является опубликование в печати своих финансовых отчетов. И только имена злостных неплательщиков, установленные судом, предаются гласности.

В классических странах античного мира (Древняя Греция, Древ­ний Рим) прерогативой платить налоги и выполнять за свой счет различные повинности обладали лишь полноправные свободные граждане, получавшие тем самым доступ к руководящему положе­нию в обществе. В большинстве развитых стран Европы и Америки и в современных условиях платить налоги почетно, и это наряду с избирательным правом является привилегией граждан страны.

В Японии, США, Канаде и в других странах предусмотрено обучение основам налогообложения, начиная с детского сада, и оно продолжается в школе. Проводятся специальные детские конкурсы (конкурс сочинений — Япония), тематические теле- и радиопереда­чи (Германия).

Для взрослых налогоплательщиков рассылаются бесплатные ин­струкции, методические пособия с разъяснениями по заполнению деклараций по уплате налогов. В налоговых службах действуют ин­формационные отделы по работе с налогоплательщиком и СМИ, применяются компьютеры и телефоны-автоматы, которые дают от­веты налогоплательщикам на интересующие их вопросы или преду­преждают об истечении срока уплаты и недоплаты налога[232].

В России по-прежнему частые изменения налогового законода­тельства не доводятся своевременно до налогоплательщиков. Сей­час идет активный процесс развития информационной структуры налоговых органов. Информационный вакуум постарались запол­нить частные издательства, которые издают официальные докумен­ты по налогообложению, различные методические рекомендации по избежанию налогов.

Воспитание имеет своей целью привитие налогоплательщикам осознанной необходимости добросовестного исполнения ими своих налоговых обязанностей и предполагает осуществление просвети­тельской работы по разъяснению необходимости налогообложения для государства и общества.

3. Налоговое консультирование. Оно сводится к разъяснению фи­нансовыми и налоговыми органами лицам, ответственным за ис­полнение налоговых обязанностей, положений законодательства о налогах и сборах, применение которых на практике вызывает у них затруднения.

Налоговым кодексом РФ предусмотрены определенные меры по обеспечению налогового консультирования путем проведения разъ­яснительной работы с налогоплательщиками.

В соответствии с п. 4 ст. 32 НК РФ налоговые органы обязаны проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, объяснять порядок заполнения форм установ­ленной отчетности, исчисления и уплаты налогов и сборов.

В целях развития профессионального налогового консультиро­вания в России, защиты интересов и информационной поддержки налогоплательщиков создана Палата налоговых консультантов. Она выполняет следующие задачи;

• проведение научно-исследовательских работ по проблемам гар­монизации налогового законодательства;

• участие в проведении налоговой реформы в России с целью установления равновесия между фискальными интересами го­сударства и интересами налогоплательщиков;

• осуществление информационной поддержки процесса рефор­мирования налоговой системы;

• содействие созданию и развитию сети структур (учебных цен­тров, налоговых консультаций и пр.), осуществляющих про­фессиональное налоговое консультирование;

• разработка правил, стандартов профессионального налогового консультирования;

• участие в разработке и подготовке проектов нормативно- правовых актов всех уровней, затрагивающих интересы нало­говых консультантов и налогоплательщиков;

• обеспечение защиты прав и интересов налогоплательщиков в допустимых законодательством формах;

• осуществление образовательной деятельности, в том числе под­готовки, профессиональной переподготовки и повышения ква­лификации налоговых консультантов.

Недостаточный уровень правовой грамотности, несоблюдение законодательства наносят ощутимый ущерб самому населению, в том числе и материальный. Поэтому широкая пропаганда налогового за­конодательства обязательно должна стать составной частью обще­государственной программы повышения правовой культуры населе­ния России. Целесообразно радикально изменить атмосферу вокруг уплаты налогов. Для этого необходимо:

• выработать принципиально новый стиль работы органов, уполномоченных осуществлять налоговый контроль, сделав его доступным для граждан;

• создать эффективную систему профессионального консульти­рования налогоплательщиков, сделать доступной для каждого гражданина всю необходимую информацию о налоговом за­конодательстве, порядке исчисления и уплаты налогов;

• использовать все возможные средства для постоянного и по­всеместного разъяснения гражданам положений налоговой политики государства, убедить их в необходимости и выгод­ности добровольного и сознательного соблюдения налогового законодательства.

4. Льготирование, контролирование и принуждение. Формирова­ние налоговой культуры является длительным и противоречивым процессом, который связан как с налоговой «справедливостью», так и с общей культурой населения. Поэтому меры по воспитанию законопослушного налогоплательщика должны реализовываться во взаимосвязи с другими общегосударственными программами.

Льготирование — это деятельность финансовых органов по пре­доставлению отдельным категориям налогоплательщиков (платель­щиков сборов) возможности не уплачивать или уплачивать в мень­шем объеме по сравнению с остальными налогоплательщиками на­логи или сборы.

Контролирование представляет собой деятельность налоговых органов с использованием специальных форм и методов по выяв­лению нарушений законодательства о налогах и сборах, нацелен­ную в конечном счете на достижение высокого уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков и налоговых агентов.

Принуждение — это деятельность налоговых органов по прину­дительному исполнению налоговых обязанностей посредством при­менения в отношении недобросовестных налогоплательщиков мер взыскания и других санкций.

Исполнение обязанности по уплате налогов и сборов может обеспечиваться следующими способами: залогом имущества, пору­чительством, пени, приостановлением операций по счетам в банке и наложением ареста на имущество налогоплательщика (глава 11 НК РФ).