<<
>>

2.3. Сущность и основные аспекты налоговых реформ

Нет необходимости доказывать, что успешность перехода эконо­мики и общества к устойчивому развитию — доминирующей концеп­ции мирового развития в XXI в. — в значительной степени определя­ется качеством построения налоговой системы и эффективностью функционирования налогового механизма страны.
Достижение этих характеристик обеспечивается в результате налоговой реформы.

Вначале следует определить смысловую нагрузку термина «нало­говая реформа». Зачастую под налоговой реформой понимают про­водимые изменения налоговой системы страны, направленные на совершенствование ее отдельных элементов. Такая трактовка вряд ли приемлема, ведь изменение отдельных элементов характеризует скорее текущий и постоянно реализуемый процесс совершенство­вания налоговой системы.

Первый отличительный признак процесса совершенствования — непрерывность: сколько времени существуют налоговые системы разных стран, столько они и совершенствуются в отличие от ре­формирования — процесса, имеющего определенный временной промежуток. Второй признак — это не изменение отдельных эле­ментов, а проведение принципиальных преобразований налоговой системы. Третий признак — различные движущие силы изменений. Налоговая реформа проводится при пересмотре социально-эконо­мической политики государства и последующем кардинальном пе­ресмотре концепции и стратегии налоговой политики, в то время как процесс совершенствования реализуется в контексте изменения тактики налоговой политики. Потому более адекватным нам видит­ся следующее определение.

Налоговая реформа представляет собой ограниченный во време­ни комплексный процесс кардинальных преобразований налоговой системы с целью приведения ее в соответствие с новым содержани­ем государственной налоговой политики.

Мировая история налогообложения знает достаточное количество различных налоговых реформ, всю совокупность которых В.Г. Пан­сков[13] классифицировал по трем основным признакам (рис. 2.7).

Рис. 2.7. Общая классификация налоговых реформ


По содержанию налоговые реформы подразделяются на систем­ные и структурные. Системная налоговая реформа подразумевает реализацию кардинальных преобразований самой системы налого­обложения, ее концептуальных и методологических основ построе­ния. В результате такой реформы, как правило, коренным образом меняются: перечень налогов, налоговая нагрузка, соотношение прямого и косвенного обложения, принципы построения налоговой системы и т.д. Структурная налоговая реформа характеризуется кар­динальными преобразованиями отдельных структурных элементов налоговой системы. В результате такого рода реформы достигается кардинальная перестройка налогового механизма, налогового адми­нистрирования, систем налогового учета на предприятиях, в рамках существующего перечня кардинально меняется структура отнесения к федеральным, региональным и местным налогам, принципиаль­ным образом меняются элементы налогов (базы, ставки, льготы) и т.д. Если образно сравнивать эти реформы, то результатом струк­турной реформы должна стать новая архитектура функциональных элементов налоговой системы, а результатом системной реформы — новая архитектура ее построения в целом.

В зависимости от объема поставленных целей налоговые системы подразделяются на многоцелевые и ограниченно целевые. Проведе­ние многоцелевой налоговой реформы призвано обеспечить достиже­ние определенной совокупности взаимосвязанных целевых устано­вок по изменению основных параметров функционирования нало­говой системы. Результатом становится изменение характера прояв­ления основных функций налогов в народнохозяйственном ком­плексе страны в соответствии с целями налоговой политики, из­бранными приоритетными. При проведении ограниченно- (одно-) целевой реформы обеспечивается достижение наиболее актуальной целевой установки по изменению отдельных параметров функцио­нирования налоговой системы. Результатом становится изменение характера проявления основных функций налогов, как правило, стимулирующего характера, в отношении отдельных отраслей на­родного хозяйства, территорий, форм собственности, форм пред­принимательства, производства отдельных видов продукции и т.д.

По продолжительности налоговые реформы подразделяются на кратко-, средне- и долгосрочные. Краткосрочная налоговая реформа характеризуется незначительным временным периодом реализации, как правило, около трех лет. В столь короткий период невозможно осуществить масштабные преобразования, но вполне укладывается реализация ограниченно целевых реформ. Например, возможно снизить налоговые ставки и достичь цели — снижения налоговой нагрузки. Среднесрочная налоговая реформа, имея более продолжи­тельный период, как правило, до восьми лет, позволяет осущест­вить более существенные структурные преобразования. Однако, как показывает практика, системные преобразования могут быть осу­ществлены только при долгосрочной налоговой реформе, имеющей период реализации, как правило, свыше восьми лет.

Столь значительная растянутость налоговых преобразований во времени обусловливается: во-первых, крайне осторожным реформа­торским подходом большинства правительств к столь болезненной для всех теме, как налоги; во-вторых, внутренней логикой реформ, последовательно проходящих в несколько этапов. Каждый из эта­пов, в свою очередь, состоит из трех основных периодов.

Подготовительный период очень значим, хотя зачастую его роль и недооценивается в полной мере. Для того чтобы обеспечить успех проведения реформы, необходимо не только ее квалифицированно спланировать, обосновать, разработать новое законодательство, но и подготовить общественное мнение: реформа должна быть объек­тивно необходима и поддержана народом, цели ее должны быть просты и понятны. Так, президент США Дж. Буш (старший) был избран в 1985 г. на волне популярности своего лозунга: «Следите за моими губами: новых налогов не будет», но впоследствии, не сумев сдержать своего обещания, потерял президентство. Маргарет Тэтчер лишилась поста премьер-министра в значительной степени из-за того, что настаивала на введении подушного налога.

Период проведения — это период непосредственной реализации налоговой реформы, когда вводится в действие новое налоговое законодательство и видоизменяется налоговый механизм, происхо­дит их апробация, достаточная по своему временному контексту для выявления законодательных недоработок и практических нестыко­вок функционирования обновленного механизма.

На завершающем периоде проводится анализ полученных резуль­татов реформы, дается оценка их фискальной и социально- экономической значимости, разрабатываются предложения по со­вершенствованию налогового законодательства, делаются необхо­димые выводы о достижении заявленных целей и готовятся обосно­вания для завершения или продолжения реформ.

При этом следует различать поэтапную реализацию реформы, изначально планируемую при ее запуске, и вынужденную этап- ность, когда цели реформы не достигаются и возникает необходи­мость корректировки средств, методов, самих целей, а иной раз и концепции налоговой политики уже по ходу самой реформы. Тогда готовится реализация следующего этапа реформы, но если ожидае­мый результат и в этом случае не достигается, планируется третий этап. Различные этапы реформы не всегда строго последовательны; они нередко накладываются друг на друга: завершающий период одного этапа совпадает с подготовительным периодом следующего этапа, и поэтому порой их трудно разграничивать, они восприни­маются подчас как непрерывный процесс реформирования.

Не праздным аспектом является проблема частоты налоговых реформ. При каких изменениях социально-экономической полити­ки становится неизбежным проведение налоговых преобразований? Любые преобразования — процесс болезненный для всех субъектов, результат невозможно предвидеть в полной мере. Ответ на постав­ленный вопрос может быть только качественный, а не количест­венный. При незначительных изменениях этой политики возможно обойтись текущим совершенствованием налоговой системы, в то время как при существенном изменении ее содержания кардиналь­ные налоговые преобразования неизбежны. Следовательно, новая социально-экономическая политика будет порождать новую нало­говую политику и соответственно новую налоговую реформу. В ре­зультате реализации реформ обеспечивается эволюционное разви­тие налоговой системы и достигается временное ее соответствие текущей социально-экономической ситуации. Налоговая реформа не может опережать социально-экономические реформы, она сле­дует в их фарватере. Таким образом, основными призна­ками налоговых реформ в рыночной экономике являются эволю- ционность, последовательность и периодичность, а главной целью налоговых преобразований должно стать приведение нало­говой системы в соответствие с новыми потребностями социально- экономического развития страны.

Вся вторая половина XX в. связана с перманентными налого­выми реформами в развитых странах, объективная необходимость которых была обусловлена вначале приданием экономической по­литике мощного социального контекста и, позднее, вхождением этих стран в эпоху постиндустриального развития.

В посткоммунистической России налоговую реформу принято отсчитывать с 1991 г., когда был подготовлен и в последующем реа­лизован первый ее этап. Принятые Закон РФ «Об основах налого­вой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 и около 20 соответствующих законов по основным видам налогов составили базу построения принципиально новой налого­вой системы российского государства. Сформированная наспех в период политических баталий и глубоких экономических потрясе­ний налоговая система, безусловно, не могла быть идеальной. От­сутствие отечественного опыта и, как результат, упрощенное ска­нирование зарубежного опыта построения налоговых систем без учета российской специфики, низкие налоговая культура и ответст­венность плательщиков, слабость государственной власти предо­пределили невысокую эффективность функционирования этой сис­темы на первом этапе.

Второй этап реформы принято отсчитывать с обнародования 6 мар­та 1997 г. Послания Президента РФ Федеральному Собранию, оп­ределившего основные ее направления.

Фактически же подготовительный период второго этапа старто­вал существенно раньше — с 1995 г., когда обнаружилась практиче­ская бесперспективность дальнейшего развития налоговой системы в рамках старой налоговой политики без кодификации налогов и налоговых правоотношений. На данный момент существовало уже как минимум шесть концепций налоговой политики, представляю­щих собой различающиеся подходы к наполнению налогового ко­декса. Анализ этих концепций свидетельствовал о двух принципи­альных подходах к дальнейшему реформированию налоговой сис­темы: радикальному (революционному) и эволюционному. За осно­ву была взята концепция эволюционного реформирования, предло­женная специалистами Минфина.

Следует заметить, что двухлетнее обсуждение и принятие Нало­гового кодекса РФ не останавливали общего хода реформы, которая сопровождалась позитивными и уже осмысленными изменениями. С 1996 г. начал реализовываться курс на сокращение налоговых преференций, отмену ряда избыточных налогов, ликвидацию ре­гионального и местного налоготворчества в части бесконтрольного установления новых налогов. В 1998 г. была принята, а с начала 1999 г. вступила в силу первая часть Налогового кодекса РФ.

Принятие Кодекса призвано было обеспечить формирование по­нятной и простой налоговой системы. Этот целевой ориентир во многом достигнут: была реализована идея закона «прямого дейст­вия», сформирована единая законодательная база налогообложения, систематизированы нормы и положения, регулирующие этот про­цесс, и приведены в логически цельную систему. Кодекс сформиро­вал также достаточные правовые гарантии и регламентации для уча­стников налоговых правоотношений, создал основу для реализации курса на снижение общего налогового бремени, на общую либерали­зацию и повышение справедливости налоговой системы. На фоне этих и других позитивных эффектов реформирование не обошлось без некоторых недостатков, хотя и не очень значимых. Так, общие положения во многом оказались «повисшими в воздухе» без решения принципиальных проблем применения конкретных налогов и сборов.

В связи с этим форсировалась работа над второй частью Нало­гового кодекса РФ (табл. 2.1), четыре важнейшие главы которой были приняты в августе 2000 г. и вступили в действие с начала 2001 г. Они посвящены федеральным налогам: НДС, НДФЛ, акцизам и ЕСН. С момента их принятия и по настоящее время принято отсчи­тывать третий этап реформирования налоговой системы, суть которого состоит в кодификации полного перечня налогов и сборов России.

Таблица 2.1

Последовательность введения в действие глав части второй Налогового кодекса РФ

Введение в действие Главы Налогового кодекса РФ
1 2
С 1 января 2001 г. Глава 21. Налог на добавленную стоимость Глава 22. Акцизы

Глава 23. Налог на доходы физических лиц Глава 24. Единый социальный налог (отменен с 1 января 2010 г.)

С 1 января 2002 г. Глава 25. Налог на прибыль организаций Глава 26. Налог на добычу полезных ископаемых Глава 261. Система налогообложения для сельско­хозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) Глава 27. Налог с продаж (отменен с 1 января 2004 г.)

88 I. Основы налогообложения
Окончание табл. 2.1
1 2
С 1 января 2003 г. Глава 262. Упрощенная система налогообложения Глава 263. Система налогообложения в виде еди­ного налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности Глава 28. Транспортный налог
С 1 января 2004 г. Глава 251. Сборы за пользование объектами жи­вотного мира и за пользование объектами вод­ных биологических ресурсов

Глава 264. Система налогообложения при вы­полнении соглашений о разделе продукции Глава 29. Налог на игорный бизнес Глава 30. Налог на имущество организаций

С 1 января 2005 г. Глава 252. Водный налог

Глава 253. Государственная пошлина

Глава 31. Земельный налог

К 1 января 2007 г. вне рамок НК РФ продолжает функциониро­вать только один местный налог — на имущество физических лиц.

Третий этап реформы характеризуется ярко выраженными со­пряженными процессами уменьшения числа налогов, снижения ставок по основным бюджетообразующим налогам и, как следствие, снижения общего налогового бремени.

Итак, в результате текущего этапа реформы эволюционным путем преобразована налоговая система: ликвидированы практи­чески все низкодоходные и трудноадминистрируемые налоги, обеспечена преемственность сохранением каркаса системы из ос­новных видов налогов, признанных общемировой практикой на­логообложения (НДС, акцизов, НДФЛ, налога на прибыль, ре­сурсных налогов и налогов на имущество), снижена налоговая на­грузка на производителей, повышена эффективность налогового администрирования.

Вопросы для самопроверки

1. Что понимается под налоговой системой, каковы основные подходы к ее определению?

2. Каков состав основных взаимосвязей между элементами на­логовой системы?

3. В чем состоит сущность основных классификаций налоговых систем?

4. В чем суть понятий «налоговая политика», «субъекты налого­вой политики», каковы цели, методы и формы налоговой по­литики?

5. Какова взаимосвязь налоговой политики и налогового меха­низма страны?

6. Как классифицируются налоговые реформы?

7. В чем сущность основных этапов российской налоговой ре­формы?

<< | >>
Источник: Ред. Майбуров И.А.. Налоги и налогообложение. 4-е изд. - М.:— 558 с.. 2011 {original}

Еще по теме 2.3. Сущность и основные аспекты налоговых реформ:

  1. Основные аспекты сущности маркетинга
  2. 14.2. Формирование эффективной налоговой системы в Российской Федерации Основные задачи, решаемые в ходе налоговой реформы
  3. ГЛАВА 5. СУЩНОСТЬ НАЛОГОВЫХ РЕФОРМ
  4. Основное направление налоговых реформ
  5. 3.3. Основные этапы налоговой реформы России
  6. 15.3. Налоговые реформы: понятие, классификация, этапы проведения Понятие и признаки налоговой реформы
  7. 8.1. Сущность и основные цели налогового планирования
  8. Сущность реформ и их последствия.
  9. 47. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ ТАЙНА: СУЩНОСТЬ, АСПЕКТЫ ЗАЩИТЫ
  10. 26. СУЩНОСТЬ, ВИДЫ И МЕТОДЫ ПРОВЕДЕНИЯ ДЕНЕЖНЫХ РЕФОРМ
  11. Классификация налоговых реформ
  12. 5.2. Классификация налоговых реформ