<<
>>

3.1. Понятие и сущность налогового администрирования

Ты можешь и не заметить, что у тебя все идет хорошо, но налоговая инспекция напомнит.

Пьер Данинос, французский журналист

В самом общем виде администрировать (от лат. administrate) — значит управлять чем-либо, заведовать бюрократически, посредством приказов, командования.

Что же следует понимать под налоговым администрированием? Как это ни странно, но в большинстве случаев употребление данного термина вообще не сопряжено с раскрытием его содержания. В тех же случаях, когда такие попытки все-таки предпринимаются, чаще всего налоговое администрирование харак­теризуют как систему управления налоговыми отношениями, коор­динирующую деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики[14]. При таком подходе предметом налогового администри­рования являются налоговые отношения, а объектом будет система управления этими отношениями. Думается, что данное определение слишком расширенно рассматривает предмет и объект, при этом ис­кусственно ограничивая субъекты налогового администрирования исключительно налоговыми органами, тем более что используемое ранее собирательное значение понятия «налоговый орган» как орган налоговой службы, налоговой полиции и таможенных органов после принятия части первой Налогового кодекса РФ уже не применяется.

По нашему мнению, налоговое администрирование — это про­цесс управления налоговым производством, реализуемый налого­выми и иными органами (налоговыми администрациями), обла­дающими определенными властными полномочиями в отношении налогоплательщиков и плательщиков сборов.

При таком подходе предметом налогового администрирования яв­ляется налоговое производство, объектом — процесс управления этим производством, а в качестве субъектов выступают налоговые и иные органы, именуемые налоговыми администрациями. В данном подходе

содержатся два, ранее не определенных, но крайне важных элемента: налоговое производство и налоговые администрации.

Рассмотрим их.

Следует заметить, что в данном случае термин «производство» выбран отнюдь не случайно. Заключая в себе общий смысл «со­вершения, выполнения чего-либо», он, как ни какой другой тер­мин, позволяет лучше охарактеризовать все возможные аспекты, связанные с исчислением и уплатой налогов, а также контролем за их исчислением и уплатой. Несмотря на очевидные преимуще­ства, к сожалению, термин «производство» в сфере налогообложе­ния находит узкоспециализированное применение. Это объясня­ется тем, что юридическая теория практически ограничила его использование исключительно в контексте «производства по де­лам о налоговых правонарушениях», о чем свидетельствуют ст. 10 главы 1, а также главы 14 и 15 НК. Однако смысл термина «нало­говое производство» гораздо шире, он не ограничивается вопро­сами наложения взысканий при нарушении налогоплательщиками норм законодательства о налогах и сборах.

Следует согласиться с A.B. Брызгалиным[15], рассматривающим налоговое производство с двух позиций — как налогово-правовую и административно-правовую категорию. B первом случае (в более узком смысле) налоговое производство представляет собой установ­ленную законодательством совокупность приемов, способов и ме­тодик, определяющих порядок исполнения юридических обяза­тельств налогоплательщиков по исчислению и уплате налога (сбо­ра). Таким образом, с данных позиций налоговое производство — это законодательно установленный порядок исполнения налогового обязательства, предусматривающий две основные стадии этого про­изводства: исчисление и уплату налогов налогоплательщиком.

Нас же интересует именно ее административно-правовое со­держание. С данных позиций налоговое производство как порядок исполнения налогового обязательства налогоплательщиком будет дополняться учетно-контрольными полномочиями налоговых ад­министраций, соответствующими каждой стадии этого производст­ва. Налоговое производство дополняется полномочиями налоговых администраций по учету налогоплательщиков, объектов налогооб­ложения, полноты исчисления налоговой базы, правильности при­менения налоговых ставок, обоснованности применения налоговых льгот, своевременности и полноты уплаты налога, а также полно­мочиями по принуждению исполнения налогоплательщиком нало­гового обязательства (рис.

3.1). С позиций административно- правового подхода можно дать следующее определение.

Рис. 3.1. Основные этапы налогового производства

Налоговое производство — это совокупность законодательно ус­тановленных приемов, способов и методик, определяющих порядок добровольного исполнения налогового обязательства налогопла­тельщиком, и полномочий налоговых администраций по контроли­рованию, регулированию и принуждению налогоплательщиков к исполнению этого обязательства.

Таким образом, в более широком смысле налоговое производст­во представляет собой совокупность параллельных налоговых про­изводств, осуществляемых налогоплательщиками и налоговыми ад­министрациями. Его основным целевым ориентиром следует счи­тать тождественность (идентичность) результатов этих производств, т.е. объема исчисленных и уплаченных налогов. При расхождении результатов налогового производства, осуществленного налогопла­

тельщиком, с результатами, полученными налоговыми администра­циями, возникает необходимость дополнительной процедуры их согласования, зачастую реализуемой через суд, в результате которой определяется правильность того или иного производства с принуж­дением противной стороны к принятию этих результатов.

Налоговые администрации — это государственные налоговые и иные органы, которым на законодательной основе предоставлены определенные властные (административные) полномочия в отно­шении налогоплательщиков и плательщиков сборов.

1.

Состав налоговых администраций представлен на рис. 3.2. К ним относятся: финансовые органы в области налогов и сборов, органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, органы внебюджет­ных фондов. Безусловно, центральным звеном налоговых администра­ций являются налоговые органы. Объем полномочий других админи­страций значительно меньше, а их права и обязанности несравнимо у же. Такая неравнозначность в системе налогового администрирования объективно обусловлена тем, что именно налоговые органы специали­зируются на реализации целого комплекса функций в сфере налогооб­ложения, являющихся для них основными, в то время как возлагае­мые на другие администрации отдельные функции в сфере налогооб­ложения не являются для них определяющими (профильными).

Налоговые администрации

л

Налоговые органы

Финансовые органы

Органы вне­бюджетных фондов

Таможенные органы

Органы внутренних дел

Федеральная

налоговая служба (ФНС

России) и ее террито­риальные подразделения

Минфин РФ, органы исполни­тельной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов

Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и их террито­риальные подразделения

Федераль­ная тамо­женная служба (ФТС) и ее терри­ториальные подраз­деления

Федеральная

служба по экономии-

ческим и налоговым преступлениям

(ФСЭНП) и ее террито­риальные подразделения

Рис. 3.2. Состав налоговых администраций

Как видно из рис. 3.2, в состав налоговых администраций вхо­дят органы государственных внебюджетных фондов — пенсионного и социального страхования (с 2010 г.). Данные фонды вновь приоб­рели властные полномочия по отношению к плательщикам обязатель­ных страховых взносов в связи с отменой ЕСН и восстановлением прежнего порядка уплаты таких взносов, существовавшего до 2001 г. Напомним, что в период действия ЕСН, в рамках которого и произво­дилась уплата взносов в различные фонды, контроль за исчислением и уплатой таких взносов осуществлялся налоговыми органами. С приня­тием Закона № 212-ФЗ от 24 июля 2009 г. функции контроля за этими взносами перешли от налоговых органов к органам внебюджетных фондов. На органы Пенсионного фонда возложен контроль за свое­временностью, полнотой и правильностью уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное и медицинское страхование, а на органы Фонда социального страхования — на обязательное социальное стра­хование. Этим органам в отношении обязательных страховых взносов приданы права и обязанности, аналогичные правам и обязанностям налоговых органов. Указанные органы внебюджетных фондов с 2010 г. начали осуществлять камеральные и выездные проверки с целью обеспечения контроля за своевременностью, полнотой и правильно­стью уплаты страховых взносов. Такие проверки по всем признакам налоговые, но на самом деле по своему статусу не являются таковыми, поскольку эти взносы сейчас имеют обязательный неналоговый харак­тер. Вместе с тем идентификация органов внебюджетных фондов как налоговых администраций по объему их фактических полномочий нам видится объективным процессом.

Включение в состав налоговых администраций финансовых ор­ганов определяется кругом полномочий в области налогов и сборов, установленных ст. 34[16] НК. С введением в 2004 г. этой статьи прин­ципиально усилилась властная роль Минфина как налоговой адми­нистрации. Федеральная налоговая служба (ФНС) вошла в структу­ру Минфина. Теперь только Минфин может давать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства по налогам и сборам. В настоящее время именно Минфин утверждает формы расчетов и формы налоговых деклараций, обязательные для налого­плательщиков, порядок их заполнения, а также осуществляет регу­лирование форм и методов налогового контроля, разрабатывает и утверждает инструкции, регламенты, методические рекомендации и иные нормативные правовые акты по вопросам применения зако­нодательства по налогам и сборам.

В состав налоговых администраций входят также органы испол­нительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправле­ния, уполномоченные в области финансов. В соответствии со ст. 342 НК они должны давать письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актах органов муниципальных об­разований о местных налогах и сборах, т.е. осуществлять нормативно- правовое регулирование в сфере региональных и местных налогов.

Определенную спорность вызывает вопрос включения в состав налоговых администраций органов внутренних дел, в частности входящей в структуру МВД Федеральной службы по экономиче­ским и налоговым преступлениям (ФСЭНП) и ее территориальных подразделений. Суть проблемы заключается в том, что органы внутренних дел в соответствии со ст. 9 НК не являются участника­ми налоговых отношений. Предлагаемая характеристика налогового администрирования с позиций налогового производства выводит критерий участия в налоговых отношениях из числа определяющих.

Органы внутренних дел (ОВД) являются субъектом налогового контроля, а следовательно, и субъектом налогового производства. Соответствующие полномочия предоставлены им ст. 36 НК, где сказано, что ОВД по запросу налоговых органов участвуют в прово­димых ими выездных налоговых проверках. При выявлении обстоя­тельств, относящихся к компетенции налоговых органов, ОВД обя­заны в 10-дневный срок направить материалы в соответствующий налоговый орган. ОВД могут проводить также автономные провер­ки соблюдения налогового законодательства. Данное право закреп­лено в п. 25 и 35 ст. 11 действующего Закона РСФСР о милиции от 18 апреля 1991 г. № 1026-1. Кроме того, при организации ФСЭНП в соответствии с Указом Президента РФ № 306 с 1 июля 2003 г. ей переданы функции, которые ранее существовавшая Федеральная служба налоговой полиции исполняла по выявлению, предупрежде­нию и пресечению налоговых преступлений и правонарушений. Таким образом, включение ОВД в состав налоговых администра­ций, по нашему мнению, представляется вполне обоснованным.

Рассмотрим основные функции налогового администрирования (их состав представлен на рис. 3.3).

Налоговому администрированию присущи четыре основные функции: планирования, контролирования, регулирования и при­нуждения. Для каждой функции характерен свой инструментарий реализации, т.е. совокупность способов, приемов и методов дости­жения поставленных перед нею целей. Кроме того, каждая функция отличается специфичным составом органов, разрабатывающих и реализующих этот инструментарий.

Функции налогового администрирования

Налоговые администрации, реализующии данную функцию

гч

Функция планирования

Функция контролирования

Функция регулирования

Функция принуждения

Рис. 3.3. Основные функции налогового администрирования:

1 — налоговые органы; 2 — финансовые органы; 3 — органы внебюджетных фондов; 4 — таможенные органы; 5 — органы внутренних дел

Следует также заметить, что данные функции воспроизводят часть функций налогового механизма. Это совершенно справедли­во, так как налоговое администрирование является важнейшей под­чиненной частью налогового механизма страны, и без этой части механизм не может функционировать. Администрирование является именно тем «рычагом», который приводит в действие весь этот ме­ханизм. Недостаточно принять какой-либо закон, необходимо раз­работать механизм его реализации, предусмотреть административ­ные ресурсы исполнения, контроля, а в некоторых случаях и при­нуждения, только тогда закон начнет исполняться (современных примеров тому великое множество).

Кратко охарактеризуем функции налогового администрирова­ния с позиций основных задач и применяемого инструментария (при этом будем исходить из следующих определений: под формой будем понимать регламентированный способ организации, осуще­ствления и закрепления результатов реализации какой-либо функ­ции, под методом — способ практического решения поставленной задачи, применяемый при реализации какой-либо функции).

> Функцию налогового планирования реализуют финансовые и налоговые органы. Основной целью налогового планирования явля­ется обеспечение обоснованных качественных и количественных параметров заданий по формированию доходной части бюджетов различного уровня. Органы внебюджетных фондов осуществляют планирование доходной части бюджетов соответствующих фондов. Основными формами являются стратегическое и текущее налоговое планирование. Основные методы налогового планирования: кос­венные, основанные на прогнозировании экономических валовых показателей; прямые, основанные на прогнозировании налоговых баз по всему перечню налогов; упрощенные, основанные на экст­раполяции существующих трендов.

> Функцию налогового контроля реализуют налоговые органы, а также органы внебюджетных фондов, таможенные и внутренних дел. Основная цель — обеспечение такого уровня налогового произ­водства, при котором исключаются или сводятся к минимуму на­рушения законодательства о налогах и сборах, а также выявление и предупреждение этих нарушений. Формы и методы налогового кон­троля будут рассмотрены подробнее в § 4.1.

> ФФункцию налогового регулирования реализуют финансовые, нало­говые, а в некоторых случаях органы внебюджетных фондов и тамо­женные органы. Основная цель — достижение компромисса между фискальными интересами государства и экономическими интересами налогоплательщиков. Фискальные интересы государства, в свою оче­редь, также неоднородны и требуют нахождения компромисса между интересами Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления. Основными здесь являются формы налогового стимулирования и дес- тимулирования, налогового льготирования, распределения налоговых поступлений между различными уровнями бюджетов. Основными яв­ляются следующие методы: регулирование соотношения прямого и косвенного налогообложения; регулирование соотношения федераль­ных, региональных и местных налогов; регулирование масштаба и на­правленности предоставления налоговых льгот и преференций; регу­лирование состава налогов, объектов налогообложения, налоговых ставок, способов исчисления налоговой базы, порядка и сроков упла­ты налогов.

> ФФункцию принуждения реализуют органы налоговые, таможен­ные, внебюджетных фондов и внутренних дел. Основная цель — обеспечение обязательности исполнения всеми субъектами законода­тельства о налогах и сборах, в том числе принудительного исполне­ния налоговых обязательств налогоплательщиками. Основными фор­мами принуждения являются формы ответственности за нарушение законодательства: налоговая, административная и уголовная (см. главу 6). К основным методам можно отнести добровольное и при­нудительное исполнение выявленного нарушения законодательства.

Следует заметить, что многие авторы при рассмотрении вопро­сов налогового администрирования, к сожалению, не выделяют ха­рактерные данному процессу функции. В тех же случаях, когда они рассматриваются, зачастую из контрольной выводят самостоятель­ную функцию налогового учета, а функцию принуждения, наобо­рот, раскрывают в рамках контрольной функции. По нашему мне­нию, функция учета не является самостоятельной: она полностью подчинена контрольной функции. Принуждение же является неотъ­емлемым атрибутом любого администрирования, где существуют четко выраженные отношения власти и подчинения.

<< | >>
Источник: Ред. Майбуров И.А.. Налоги и налогообложение. 4-е изд. - М.:— 558 с.. 2011

Еще по теме 3.1. Понятие и сущность налогового администрирования:

  1. 14.1. Сущность налогового администрирования
  2. 3.3. Модернизация налоговых органов — стратегическое направление совершенствования налогового администрирования
  3. Глава 3. Налоговое администрирование как неотъемлемый атрибут налоговой системы
  4. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
  5. ГЛАВА 4. СУБЪЕКТЫ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
  6. 6.2. Налоговое администрирование. Методы работы с налогоплательщиками
  7. 1 2.1. Экономическая сущность понятия «налоговая льгота»
  8. РАЗДЕЛ 3. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМ
  9. 2.6. Налоговый механизм: сущность понятия и элементы
  10. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
  11. 14.2. Органы, осуществляющие в Российской Федерации налоговое администрирование: их полномочия и функции
  12. ГЛАВА 3 НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ И НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ
  13. ГЛАВА 6. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ И НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ
  14. Селезнева Н.Н.. Налоговый менеджмент. Администрирование. Планирова­ние. Учет. - М.: ЮНИТИ - ДАНА. - 381 с., 2007
  15. ГЛАВА 14. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
  16. Глава 3. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
  17. 6.6. Полномочия финансовых органов в сфере налогового администрирования