<<
>>

2.2. Налоговая политика государства: сущность, цели и формы

В течение XX в. наблюдалось усиление регулирующей роли го­сударства в развитии экономики, сопровождающееся беспрецедент­ным увеличением государственных расходов и соответственно доли финансов, перераспределяемых посредством налогов.
Вместе с тем эффективная реализация новой роли государства в экономике в настоящее время уже немыслима без научно обоснованной и по­нятной простым налогоплательщикам государственной налоговой политики.

Налоговая политика — это составная часть социально-эконо­мической политики государства, ориентированная на формирова­ние такой налоговой системы, которая будет стимулировать накоп­ление и рациональное использование национального богатства страны, способствовать гармонизации интересов экономики и об­щества, и тем самым обеспечивать социально-экономический про­гресс общества.

При анализе налоговой политики необходимо различать такие понятия, как «субъекты налоговой политики», а также ее «цели», «методы» и «формы».

Субъектами государственной налоговой политики являются различные уровни управления, обладающие налоговым суверени­тетом в пределах полномочий, установленным налоговым законо­дательством, и имеющие возможность воздействовать на экономи­ческие интересы налогоплательщиков. Состав субъектов налого­вой политики определяется типом государственного устройства (унитарным, федеративным) и соответственно дифференциацией уровней правления. В РФ такими субъектами являются уровни правления: федеральный, региональный и местный. Масштаб влияния их на государственную налоговую политику в целом оп­ределяется уровнем децентрализации налоговых полномочий, на­бором методов, используемых в практической реализации налогово­го федерализма. Как правило, субъекты налоговой политики име­ют полномочия по установлению особенностей исчисления нало­говой базы, налоговых ставок и состава льгот в отношении тех перечней налогов, которые закреплены за каждым субъектом на­логовым законодательством.

Соотношение значимости налогов, входящих в перечни феде­ральных, региональных и местных налогов, в первую очередь фис­кальной значимости их налоговых баз, и определяет масштаб влияния каждого субъекта на государственную налоговую полити­ку в целом. Доминирующее влияние оказывает Федерация, кото­рая, кроме того, имеет полномочия и по установлению самих пе­речней налогов. Значительно меньшее воздействие оказывают за­конодательные органы субъектов РФ, еще меньшее — представи­тельные органы местного самоуправления. На федеральном уровне активными субъектами налоговой политики являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.

Выбор конкретных форм и методов определяется теми целями, которые ставит перед собой государство, разрабатывая и реализуя налоговую политику. Среди них выделяют цели, представленные на рис. 2.4.

Следует заметить, что фискальные цели всегда были превали­рующими — основными. Другие цели, хотя и крайне значимы для государства, имеют все же второстепенный характер. Это объясня­ется тем, что фискальная функция считается основной в налогооб­ложении, все остальные функции вторичны. Указанные второсте­пенные цели являются основными в соответствующей политике государства — социальной, экономической, экологической, внеш­ней, для которых налоговая политика только один из методов их реализации, причем косвенных.

Объективность дифференциации целей на основную и второ­степенные нередко приводит к проявлению двойственного харак­тера налоговой политики, когда приоритетная реализация каких- либо целей происходит в ущерб другим. Причем основные (фис­кальные) цели не всегда бывают приоритетными. Так, например, приоритетная реализация экономических целей налоговой поли-

Рис. 2.4. Цели государственной налоговой политики


тики за счет значительного снижения налогового бремени на эко­номику приводит к ущемлению фискальных целей. Ликвидация прогрессивного налогообложения доходов населения способствует реализации экономических и фискальных целей в ущерб социаль­ным. Увеличение налоговых платежей экологической направленно­сти позволяет реализовать экологические и фискальные цели, но при этом снижает ценовую конкурентоспособность продукции, т.е. ущемляет экономические и международные цели. Таких примеров противоречивости целей множество. Устранение двойственного ха­рактера, т.е. формирование непротиворечивой налоговой политики, — крайне сложная, подчас практически невыполнимая задача. Это тот
долгосрочный ориентир, к которому должно стремиться государст­во, разрабатывая концепцию налоговой политики.

Концепция (доктрина) налоговой политики — это принципиальное решение относительно архитектуры построения или реформирования налоговой системы страны.

Стратегия налоговой политики направлена на реализацию пер­спективных целей и решение долгосрочных задач, связанных с по­строением или реформированием налоговой системы страны в русле выработанной концепции. Такая стратегия разрабатывается на дли­тельную перспективу и, по сути, является воплощением концепции налоговой политики. Для повышения обоснованности и реализуемо­сти эта стратегия должна быть согласована и увязана с соответст­вующей бюджетной, экономической, социальной, экологической и международной стратегиями страны. Стратегия налоговой политики в нашей стране определяется Президентом РФ, Федеральным Соб­ранием и Правительством РФ.

Тактика налоговой политики направлена на реализацию те­кущих целей и решение краткосрочных задач, связанных с управлением налоговой системой, трансформацией отдельных ее элементов в русле выработанной стратегии. В связи с этим так­тика налоговой политики должна быть органично увязана со стратегией и являться, по сути, механизмом реализации выбран­ной концепции и соответствующей стратегии. Тактика налоговой политики определяется Правительством РФ, в том числе про­фильными министерствами и федеральными агентствами, предста­вительными органами субъектов РФ и местного самоуправления.

В зависимости от целей налоговой политики, признаваемых на данном этапе социально-экономического развития страны приори­тетными, используют ту или иную форму этой политики. В миро­вой практике сложились три основные модели налого­вой политики (рис. 2.5).

> Политика максимальных налогов характеризуется практикой установления максимального числа налогов и повышением их ста­вок, сокращением числа льгот, что приводит к увеличению налого­вого бремени на экономику. Эта политика используется, как пра­вило, в двух случаях. Во-первых, она популярна в период экономи­ческих кризисов или военных действий, когда необходимо сущест­венно повысить мобилизацию финансовых ресурсов в государст­венный бюджет, увеличить объем госзакупок и инвестиций в опре­деленные сектора экономики военного назначения, уменьшая со­циальные расходы. Приоритетом в данном случае являются фис­кальные цели, остальные цели второстепенны. Подобная политика проводилась в России в начале 1990-х гг. Во-вторых, эта политика находит применение и в мирное (некризисное) время. Так бывает, например, в развитых Скандинавских странах, когда высокий уро­вень налоговой нагрузки сопровождается беспрецедентно высокими социальными расходами. В такой политике приоритетными высту­пают уже фискальные и социальные цели.

Модели налоговой политики





_________________

Максимальная нало­говая нагрузка, мак­симальные государ­ственные инвестиции в экономику, макси­мальные социальные расходы

Минимальная нало­говая нагрузка, сред­ние государственные инвестиции в эконо­мику, минимальные социальные расходы

Средняя налоговая нагрузка, минималь­ные государствен­ные инвестиции в экономику, средние социальные расходы



Рис. 2.5. Модели налоговой политики

> Политика экономического развития характеризуется практи­кой установления минимальной налоговой нагрузки на экономи­ку. Снижение налоговых доходов бюджета сопровождается сокра­щением государственных инвестиций и значительным уменьшени­ем социальных расходов. Существенно ослабляя налоговый прес­синг на производителей, сохраняя определенный объем инвести­ционных программ, данная политика ориентирована на стимули­рование экономической активности бизнеса и применяется, как правило, в период экономического спада, дабы предотвратить на­ступление экономического кризиса. Подобная модель налоговой политики эффективно использовалась в США в 1980-х гг. адми­нистрацией Р. Рейгана и потому получила название «рейганоми- ки». Приоритетными в данной политике выступают экономиче­ские цели.

> Политика разумных налогов является определенным компро­миссом между двумя вышеупомянутыми формами и характеризует­ся достаточно сбалансированным уровнем налоговой нагрузки, по­зволяющей не подавлять развитие экономики и при этом поддер­живать значимый объем социальных расходов. Использование та­кой политики характерно в период стабильного экономического роста. Приоритетность целей данной политики рассредоточена ме­жду фискальными, экономическими и социальными целями.

Чаще всего данные модели налоговой политики используются не в чистом виде, а в различном их сочетании, когда какая-либо из них является превалирующей.

В зависимости от целей, избранных приоритетными, и соответ­ствующей формы используют тот или иной метод налоговой поли­тики или их совокупность. Из арсенала современной мировой прак­тики можно выделить следующие методы:

• регулирование соотношения прямого и косвенного налогооб­ложения;

• регулирование соотношения федеральных, региональных и местных налогов;

• регулирование отраслевой налоговой нагрузки, перенос на­грузки с одних категорий налогоплательщиков на другие;

• регулирование соотношения пропорциональных и прогрес­сивных ставок налогов и степени их прогрессии;

• регулирование масштаба и направленности предоставления налоговых льгот и преференций, вычетов, скидок и изъятий из налоговой базы;

• регулирование состава налогов, объектов налогообложения, налоговых ставок, способов исчисления налоговой базы, по­рядка и сроков уплаты налогов.

Поставленная цель может достигаться альтернативным или па­раллельным применением определенных методов с приданием им соответствующей направленности в сторону повышения или умень­шения соотношения, состава и т.д. Например, одна из социальных целей — сглаживание неравенства в уровнях доходов различных групп населения — может решаться либо отказом от «плоской шкалы» и увеличением прогрессии ставок подоходного налога, либо увеличением числа налоговых льгот, вычетов, различных изъ­ятий, ориентированных для населения с низкими доходами, и т.д. Для того чтобы сделать правильный выбор в пользу того или ино­го метода, необходимо сначала оценить эффективность примене­ния каждого метода и далее на основе сравнительного анализа аргументировано сделать этот выбор.

Для оценки эффективности налоговой политики в целом или от­дельного ее метода более пригоден подход через оценку результатов и их соответствие поставленным целям. Критерием оценки эффек­тивности в данном случае является приближение достигаемого ре­зультата к заявленной цели. Сравнительная оценка эффективности альтернативных методов на этапе их выбора усложняется необхо­димостью квалифицированного прогнозирования и моделирования этих результатов. Вместе с тем объективная оценка полученных ре­зультатов по факту реализации какого-либо метода налоговой поли­тики не менее сложна. Проблемы здесь следующие.

Во-первых, искомый результат может быть получен в результате применения не только определенного метода налоговой политики, но и сопряженного применения методов других политик. Действи­тельно, когда ставится какая-либо социально-экономическая цель, то практически всегда для ее достижения задействуется кроме нало­говых мер дополнительный арсенал методов соответствующей на­правленности. При этом вычленить в получаемом результате ис­ключительно эффект применения мер налогового характера прак­тически невозможно. Объективность существенно повышается только при оценке соответствия результатов заявленным фискаль­ным целям, так как в других политиках фискальные цели не при­сутствуют, то сопряжением различных эффектов можно пренебречь. Таким образом, двойственный характер целей налоговой политики обусловливает также различную объективность оценки ее эффек­тивности.

Во-вторых, при оценке степени достижения полученных резуль­татов заявленным целям должны анализироваться не только дейст­венность самих методов, но и правильность целей. Если поставлена ошибочная цель, противоречащая общему характеру проводимой налоговой политики и комплексу уже реализуемых мер, то это мо­жет привести к негативным результатам, несмотря на высокую эф­фективность используемого отдельно взятого метода. Например, неоднократно ставилась цель борьбы с налоговыми льготами и применялся метод уменьшения масштаба их применения, но ре­зультат при этом оставался отрицательным — количество льгот не уменьшается. Соответственно винить нужно не метод, а цель, кото­рая должна быть заявлена иначе: как реализация принципа равен­ства налогообложения и придание льготам стимулирующего харак­тера. Тогда и методы были бы выбраны другие, и результат был бы иной.

Следует заметить, что процедура оценки эффективности заяв­ляемых целей, выбираемых форм и методов до сих пор не стала обязательным элементом налоговой политики. Причина проста: в реформировании российской налоговой системы сохраняется ори­ентация на сам процесс как самодостаточный элемент налоговой политики, а не на результат. Преобладают разрозненные качествен­ные оценки, а не объединенные в систему качественные и количе­ственные критерии, подлежащие непрерывному мониторингу.

Практическая реализация государственной налоговой политики осуществляется через налоговый механизм. Схематичное видение подчиненности формируемого налогового механизма реализуемой налоговой политики представлено на рис. 2.6.

К сожалению, данное понятие также законодательно не регла­ментировано. По нашему мнению, налоговый механизм представляет собой систему правовых норм и организационных мер, определяю­щих порядок управления налоговой системой страны и ее функ­ционирования. Фундаментом для построения налогового механизма является налоговое законодательство, устанавливающее конкретные субъекты, ответственные за реализацию функций управления нало­говой системой страны, саму совокупность налогов и сборов, субъ­ектный состав налоговых правоотношений, конкретные алгоритмы реализации функций этого механизма. Данные функции и их со­держание обусловливаются сущностью и функциями самих налогов, они ориентированы на обеспечение эффективного функционирова­ния налоговой системы.

Субъекты налоговой политики
Выбор целей налоговой политики
Разработка концепции налоговой политики

Выбор модели налоговой политики Разработка стратегии налоговой политики
Выбор методов налоговой политики

Разработка тактики налоговой политики

Формирование налогового механизма

Рис. 2.6. Взаимосвязь налоговой политики и налогового механизма страны

Для налогового механизма нашей страны характерны следую­щие основные функции:

1) функция управления — организация деятельности государст­венных органов, непосредственно отвечающих за формирование процесса управления налоговой системой страны; эта функция одна из наиважнейших: того, насколько эффективно она реализуется, во многом зависит эффективность реализации остальных функций, которые зачастую даже рассматриваются как подфункции управле­ния, и функционирования налогового механизма в целом;

2) функция планирования — организация деятельности финансо­вых и налоговых органов по определению на заданный временной период экономически обоснованного размера поступлений налогов в соответствующий бюджет и мобилизации своих усилий для увели­чения этих поступлений;

3) функция регулирования — организация деятельности финансо­вых и налоговых органов по оценке результатов изменения налого­вого законодательства и оперативному вмешательству в процесс обеспечения доходной части бюджета, а также по предоставлению налогоплательщикам отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов и по применению налогоплательщиками льгот, вычетов, освобождений и других преференций;

4) функция контролирования — организация деятельности нало­говых органов по регистрации налогоплательщиков и контролю за их финансово-хозяйственной деятельностью, в организации дея­тельности налоговых и правоохранительных органов по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства;

5) функция принуждения — организация деятельности налоговых, правоохранительных и иных органов по принудительному исполне­нию обязанностей налогоплательщиков;

6) функция информирования — организация деятельности налого­вых и иных органов по доведению до налогоплательщиков инфор­мации о действующих налогах и сборах, порядке их исчисления, сроках уплаты и иной, необходимой им для своевременного и пол­ного исполнения своих обязанностей;

7) функция консультирования — организация деятельности фи­нансовых и налоговых органов по разъяснению налогоплательщи­кам положений налогового законодательства, практическое приме­нение которых вызывает у них затруднения.

Если исходить из определения представленных выше функ­ций, то видно, что субъектный состав налогового механизма доста­точно широк. К субъектам налогового механизма следует относить не только налоговые органы, но и финансовые, правоохранительные, таможенные органы, а также самих налогоплательщиков, всех тех, кто законодательно наделен правами и обязанностями в сфере на­логов и налогообложения.

<< | >>
Источник: Ред. Майбуров И.А.. Налоги и налогообложение. 4-е изд. - М.:— 558 с.. 2011

Еще по теме 2.2. Налоговая политика государства: сущность, цели и формы:

  1. 3.1. Сущность, цели, задачи налоговой политики
  2. Сущность и формы налоговой политики
  3. 15.1. Сущность налоговой политики государства Понятие налоговой политики
  4. Сущность и цели монетарной политики
  5. 8.1. Сущность и основные цели налогового планирования
  6. Цели налоговой политики
  7. Денежно-кредитная политика: сущность, цели, инструменты
  8. 9. Правовые формы кредитно-денежной политики государства
  9. 13. Понятие налоговой политики, ее цели и задачи
  10. 4.2. Формы налоговой политики
  11. Формы налоговой политики
  12. 3.1. Налоговая политика государства
  13. 15.2. Субъекты, цели, модели и методы осуществления налоговой политики
  14. 8.1 . Сущность и формы налогового контроля
  15. 2.5. Налоговая политика государства
  16. 1.5. Налоговая политика государства
  17. 4.4. Субъекты, принципы формирования, механизм, цели и методы налоговой политики