<<
>>

Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности

В России действует многоуровневая и многозвенная система государственного финансового контроля. На федеральном уровне его осуществляют Главное контрольное управление Президента РФ, Счетная палата РФ, Контрольно-ревизионное управление (КРУ) и Е1авное управление Федерального казначейства Мин­фина России, Центральный банк России, Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обя­зательного медицинского страхования.
Кроме того, внутриведом­ственный контроль выполняют контрольно-ревизионные службы соответствующих министерств и ведомств.

На уровне субъекта РФ полномочия финансового контроля возложены на счетную (контрольно-счетную) палату, финансо­вый орган и казначейство субъекта РФ, а также на территориаль­ные органы федеральных министерств и ведомств: управление Федерального казначейства, КРУ, управление МНС России, ре­гиональные таможенные управления, отраслевые органы управ­ления — главные распорядители и распорядители средств бюджета субъекта РФ, территориальный фонд обязательного медицинско­го страхования.

На муниципальном уровне финансовый контроль поручен счет­ной палате муниципального образования, финансовому управ­лению (отделу) и казначейству администрации муниципального образования, отраслевым органам управления — распорядителям средств местного бюджета, местным отделениям территориаль­ных органов, федеральных министерств и ведомств, местным отделениям территориальных органов, внебюджетных фондов.

Большинство перечисленных контрольных фондов осущест­вляют тематические проверки и обследования в пределах их пол­номочий. Однако многообразие контролируемых инстанций и несогласованность в их действиях создают значительные помехи в работе проверяемых предприятий и организаций.

Это не толь­ко не приводит к росту эффективности контроля, но и снижает его дисциплинирующее воздействие и побуждает хозяйственные структуры изобретать способы противодействия работе сменяю­щих друг друга ревизоров.

Главной задачей совершенствования действующей системы государственного финансового контроля в России, по мнению многих специалистов, является выработка согласованной кон­цепции координации всех контрольных органов. На ее основе должен ежегодно составляться единый план мероприятий общего­сударственного финансового контроля в Российской Федерации, законодательно утверждаемый на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления[51].

Организационно-методическим центром этой скоординиро­ванной системы должна стать Счетная палата Российской Федера­ции. Ее статус, задачи и функции регламентированы Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от ] 4 января 1995 г. № 4-ФЗ. Этим законом за Счетной палатой закреплена ор­ганизационная и функциональная независимость в рамках опре­деленных ей задач.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюдже­та и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собствен­ности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон- лов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а так­же нормативных правовых актов федеральных органов государст­венной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на форми­рование и исполнение федерального бюджета и бюджетов феде­ральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показате­лей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов и подготовка предложений по их устранению, атакже по совершенствованию бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государствен­ной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе осуществления этих задач Счетная палата прово­дит контрольно-ревизионную, экспортно-аналитическую, ин­формационную работу, обеспечивая единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Аналогичную деятельность выполняют на своем уровне счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований. Следовательно, вся вертикально структурирован­ная система счетных палат сосредоточена главным образом на обеспечении бюджетного процесса, что не охватывает полного спектра задач государственного финансового контроля. Кроме того, уровневая специализация счетных палат препятствует от­слеживанию движения встречных денежных потоков между тер­риториями и федеральным Центром.

Главное контрольное управление Президента РФ и соответ­ствующие ему службы глав администраций субъектов РФ и муниципальных образований более универсальны в тематике контрольной деятельности. Полномочия ГКУ Президента РФ, регламентируемые Указом Президента РФ от !6 марта 1996 г. № 383, позволяют ему привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, обобщать практику изменения законодательства РФ в сфере контрольной деятельности, вносить предложения по его совершенствованию.

Контрольные полномочия ГКУ Президента РФ распространя­ются на все государственные, в том числе муниципальные органы управления и все предприятия (организации), включая федераль­ные учреждения, вплоть до предприятий местного самоуправле­ния, независимо от форм собственности и месторасположения, если они используют средства федерального бюджета или феде­ральную собственность. Это дает возможность всесторонне охва­тить весь бюджетный процесс, проконтролировать по вертикали движение денежных средств и материальных ресурсов, вплоть до первичных пользователей.

Сходными полномочиями наделены контрольные службы глав администраций субъектов РФ и муниципалитетов. Однако эти службы, как и ГКУ Президента РФ, более зависимы, чем счетные палаты, от органов административного руководства и основатель­но загружены выполнением их оперативных заданий.

Важным органом финансового контроля является Главное управление Федерального казначейства Минфина РФ, создано в декабре 1992 г. как единая централизованная система на местах, вплоть до городов и районов. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распоряди­телей и получателей этих средств, кредитных организаций и дру­гих участников бюджетного процесса, взаимодействует со струк­турами исполнительной власти в процессе указанного контроля и координирует их деятельность. Этот орган имеет право прове­рять документы предприятий любых форм собственности, штра­фовать, приостанавливать операции по счетам предприятий, использующих средства федерального бюджета не по целевому назначению.

К системе финансового контроля относится Центральный банк РФ. Он призван проводить текущий контроль кредитных органи­заций и их филиалов, последующий контроль, анализ и прогнози­рование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финан­совых и ценовых отношений. Центральный банк устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы и осуществляет надзор за их соблюдением. В его задачи входит также валютный контроль, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты. Поскольку Центральный банк является не только контролирую­щей инстанцией, но и фактическим организатором расчетного процесса, эффективность его надзорной деятельности недоста­точно высока по той же причине, которая отмечалась в отноше­нии контрольных органов Минфина РФ.

Наряду с общегосударственными контрольными органами в стране действует ряд специализированных служб финансового контроля, выполняющих тематические проверки по профилю их вышестоящих организаций. К ним относятся: государственная налоговая служба, таможня, Росстрахнадзор, государственные внебюджетные фонды, органы внутриведомственного контро­ля. Их деятельность регламентируется соответствующими зако­нодательными нормами и инструкциями вышестоящих органи­заций.

Как отмечалось ранее в данной главе, функционирование си­стемы государственного финансового контроля в целом и всех ее органов должно быть подчинено принципу эффективности. Из экономической теории известно, что эффективность выражается отношением результатов какой-либо деятельности к затратам на ее осуществление. Очевидно, затраты на проведение контроля не должны превышать достигнутые при этом результаты. Вопрос со­стоит в том, как оценить величину результатов и затрат контроль­ной деятельности. Зная количественное значение этих показателей, т.е. имея объективную оценку эффективности отдельных органов контроля, его видов, форм и методов, представляется возможным смоделировать оптимальную систему государственного финансо­вого контроля и целенаправленно управлять ее развитием.

Практика показала, что наиболее важными факторами повы­шения эффективности финансового контроля являются:

квалификация ревизоров;

полнота и достоверность исходной информации;

качество научно-методической базы контроля;

его нормативно-правовое обеспечение.

Однако эти сведения, имеющие несомненную практическую ценность, не приближают к решению задачи количественной оценки эффективности контроля. Пока еще не существует обще­признанной научно обоснованной методики такой оценки. Име­ются отдельные попытки ее создания. Рассмотрим некоторые из них.

Для этого вернемся к базисной формуле эффективности как отношения результатов к затратам. С позиций оценки коммерче­ской эффективности ее обоснованность не вызывает возражений, но применительно к миссии государственного финансового кон­троля она представляется отнюдь не безупречной, так как сниже­ние затрат на проведение контрольной деятельности далеко не во всех случаях характеризует пропорциональный рост ее эффек­тивности. Очевидно, можно рассчитать некоторый уровень об­щественно необходимых затрат на проведение контрольных про­верок, например исходя из эмпирических норм времени работы специалистов и стоимости нормо-часа их труда. Следовательно, в знаменателе формулы целесообразно учитывать не фактические, а нормативные общественно необходимые затраты, обеспечива­ющие требуемое качество выполняемых работ.

В некоторых публикациях сообщалось об оценке деятельнос­ти территориальных учреждений казначейства на основе соотно­шения суммы средств, возвращенных в бюджет в виде санкций и штрафов в результате проведенных им контрольных проверок, и затрат на создание данного казначейства. При этом подходе ин­тересы контрольного органа стимулируют проведение репрессив­ных, а не профилактических мер, что в принципе противоречит социальному назначению финансового контроля как инструмен­та нормализации финансовой дисциплины. Кроме того, едино­временные издержки на создание контрольного органа никак не связаны с текущими затратами на выполнение его функций и по­лученным результатом.

Предлагается и другой подход, предусматривающий регули­рование затрат в пределах установленного диапазона значений и определения результатов по изменению состояния контролиру­

емого объекта с использованием совокупности коэффициентов, учитывающих динамику этого состояния, а также сложность, комплексность, оперативность и качество выполненных работ, количество проведенных операций по каждому виду деятельно­сти и ряд других параметров. Однако данный подход технически сложен, включает комплекс субъективных оценок и требует зна­чительного расширения базы первичного учета в органах конт­роля. Все это делает его малоперспективным для практического использования.

Наиболее продвинутым подходом в области методологии оценки эффективности финансового контроля, на наш взгляд, является подход экономии трансакционных издержек и диффе­ренцированного учета результатов каждого контрольного меро­приятия. Логика здесь проста. Государство в процессе перерас­пределения денежных средств несет неизбежные потери в виде трансакционных издержек. Уменьшить эти потери - задача орга­нов финансового контроля. Часть полученной экономии направ­ляется на содержание этих органов.

Следовательно, абсолютная эффективность государственного финансового контроля измеряется отношением суммы установ­ленных контрольными органами потерь государства в виде чрез­мерных трансакционных издержек от перераспределительных процессов в сумме трансакционных издержек на осуществление этого контроля.

Сложность практического применения этой зависимости состоит в отсутствии статистического учета размера трансакци­онных издержек в России. При наличии такой информации по­казатель абсолютной эффективности государственного финансо­вого контроля может служить макроэкономическим ориентиром в принятии стратегических финансовых решений. Для построе­ния рационального механизма их реализации необходимы науч­но обоснованные методы оценки сравнительной эффективности каждого контрольного мероприятия и их организационно обус­ловленной совокупности.

<< | >>
Источник: Мацкуляк И.Д.. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. - Изд. 2-е, доп. и перераб. / под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изл-во РАГС, - 640 с. 2007

Еще по теме Система органов государственного финансового контроля и оценка его эффективности:

  1. Система органов государственного финансового контроля и их функции
  2. 59. Органы государственного финансового контроля. Роль ведомственных контрольных органов
  3. 49. Счетная палата как орган государственного финансового контроля
  4. 33. ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО - ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
  5. 7. Виды и система контролирующих органов финансового контроля
  6. 17.1. Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля
  7. 6.1. Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля
  8. Система государственных финансовых органов и их роль в финансовой системе РФ
  9. 53. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА НА РАЗЛИЧНЫХ ЭТАПАХ ЕГО ПРОВЕДЕНИЯ
  10. 4. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  11. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  12. 56. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
  13. 4.4. Таможенные органы в системе налогового администрирования. Полномочия финансовых органов и органов внутренних дел в области налогов и сборов