ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Государственная политика в области развития местного самоуправления базируется на преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, взаимодействии жителей этой территории. Именно поэтому оно рассматривается как одна из фундаментальных основ российской системы народовластия.
Образование местных органов власти относится к XVII в., когда в Англии начали создаваться приходские советы и магистраты. Это были органы, подчиненные государству.
Интерес к вопросам местного управления и самоуправления возник в период промышленной революции, с ростом населения и городов. В это время предпринимались попытки исследовать организацию управления в центре и на местах, разработать идею верховной и подчиненной власти, т.с. применительно к современной терминологии разграничить полномочия между уровнями власти.
Понятие «местное управление» первым ввел Иеремия Бснтам — основатель движения утилитаристов. Центральной идеей Бснтама была свобода личности. Связывая преуспевание с развитием свободы предпринимательства, утилитаристы критиковали враждебность созданных местных органов власти к реформам. Приход демократии должен был разрушить неэффективное самоуправление в пользу государственных стандартов и центрального контроля. Оппоненты утилитаристов, напротив, видели в местных органах власти важнейший институт, сочетающий задачи зашиты интересов населения и воспитания чувства ответственности.
Большой вклад в понимание представительного правления внес Джон Стюарт Милль. Он рассматривал местные органы власти как воспитательный инструмент, побуждающий людей смотреть дальше своих сиюминутных интересов и признавать справедливые требования других людей. Милль считал, что, когда индивидуумы участвуют в управлении, тогда они принимают его результаты. Эта идея вовлечения населения в управление является сегодня одной из основ концепций развития местных сообществ.
В конце XIX в. на политическую арену вышли фабианцы — основа лейбористской партии. Они считали, что местные органы гораздо важнее органов, созданных государством, что местное самоуправление, свободное от контроля центра, должно способствовать практическому воплощению идей свободы, равенства и братства.
На протяжении XIX в. в Англии были реформированы органы власти. На смену центральной и местной олигархии пришли изби- расмыс органы власти и профессиональное руководство. На какое- то время интерес к местному управлению бьш утрачен. Однако в XX в. проблемы местного самоуправления вновь начинают играть важную роль.
В Англии новый этап развития местного самоуправления относится к 20—30-м гг. Он был связан с укреплением движения тред- юнионизма. В этот период выдвигается идея функционального представительства. Смысл ее заключался в том, что в местном управлении должны бьггь представлены гильдии трудящихся различных ремесел и профессий. Поскольку производители являются одновременно и потребителями, функциональное представительство должно обеспечить более полное сочетание интересов членов местного сообщества. Идея была выдвинута Джорджем Коулом.
Следующий этап развития местного самоуправления относится к началу 60-х гг. В эти годы возникло движение «демократия участия» в связи с развившимся урбанистическим кризисом. Самоуправление, участие граждан стало составной частью программы помощи городам в решении их проблем, что нашло отражение в законодательстве.
Таким образом, на протяжении большого исторического отрезка времени наука и практика меняли акценты и ценностные ориентации в подходах к проблемам местного управления и самоуправления.
Значение местного управлетгя и самоуправления состоит прежде всего в том, что оно выступает как реальный источник услуг местному населению.В России, как и во многих странах, интерес к вопросам местного управления возникал в кризисные моменты жизни страны. Наиболее ярким примером могут служить реформы 60-х гг. XIX в., связанные с отменой крепостного права.
В 1864 г. Александр II подписал указ Сенату о введении в действие Положения о земских учреждениях. Этим актом создавались выборные от всех сословий органы местного самоуправления под эгидой Министерства внутренних дел — уездные и губернские земские собрания и управы.
Теоретиком этих учреждений был князь А.И. Васильчиков. Согласно созданной им теории общественного самоуправления земства должны были заниматься исключительно местными делами, не затрагивая вопросов политического устройства. В спою очередь государство было не вправе вторгаться в компетенцию местного самоуправления.
По мере развития земства накапливались вопросы, неразрешимые в рамках Положения 1864 г. Высказывались мнения в пользу расширения властных функций органов местного самоуправления.
Одним из сс основоположников стал АД. Градовский. Он считал, что целесообразная и стройная система государственного управления могла сохранить самодержавие, приспособив его к экономическим потребностям страны. Земства выполняли свои практические функции, хотя и не вполне соответствовали идее самоуправления.
В законе 1864 г. говорилось, что земские учреждения действуют самостоятельно. Однако государство стремилось ограничить их роль выполнением идущих сверху указаний. В конечном счете дело дошло до того, что губернатор и другие администраторы получили право отменять решения местных собраний, если они противоречат интересам местного населения.
В СССР была создана единая система Советов. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. При этом была установлена жесткая зависимость местных органов от центра и партийных органов, что существенно ограничивало самостоятельность местных органов.
В начале 20-х гг. в структуру и организацию Советов были внесены элементы земского и городского дела, обеспечившие возможность за короткий период восстановить экономику российских городов. В 1929—1930 гг. была возрождена централизованная система власти при сохранении высокой рели Советов. В новой государственной системе местное управление и местное хозяйство рассматривалось как неотъемлемая часть народнохозяйственного комплекса. Огромное значение приобрела система комплексного социально-экономического развития городов на базе планирования. Это позволило перейти к экономике мобилизационного типа и быстро восстановить сс в послевоенный период.Изменения в местном самоуправлении начались в середине 80-х гг. в связи с объявлением курса на социально-экономические реформы либерального характера.
В 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в 1991 г. — Закон «О местком самоуправлении». Действующая система местного самоуправления была закреплена в Конституции РФ 1993 г.
В 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В субъектах РФ приняты свои законы и другие правовые акты.
Принципиальное значение в создании условий для местного самоуправления имели три взаимосвязанных процесса реформирования в России: приватизация, децентрализация, институциональные преобразования. Действовавший ранее механизм взаимодействия местной власти с населением и предприятиями был разрушен, а новый только начинал строить рыночную систему законодательства о местном самоуправлении.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения*[4]. Исходя из этого государству следует обеспечить баланс государственных и местных интересов. При этом местное самоуправление призвано выражать местные интересы и играть активную роль в создании наиболее благоприятных условий жизни населения. Местные интересы не должны противоречить государственным интересам, а государству необходимо создать предпосылки в законодательной, экономической и социальной сферах для развития местного самоуправления. Таким образом, вмешательство государства в функционирование органов местного самоуправления должно строго ограничиваться конституционными нормами.
В Европейской хартии местного самоуправления дано следующее его определение: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять сю, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения*[5]. Это означает, что на первом месте стоит правоспособность органов местного самоуправления решать вопросы, делегированные им государством, исходя из приоритета интересов местного населения. В Хартии сформулированы общие для демократических государств принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на муниципальном уровне.
В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г.
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление — это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[6].
Обобщая вышесказанное, дадим такое определение: местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан, образующих местное сообщество, для решения вопросов местного значения.
обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом на основе муниципальной и других форм собственности.
Субъектом местного самоуправления является местное сообщество, представляющее собой население муниципального образования и реализующее свое право самостоятельного решения вопросов местного значения посредством использования как коллективных, так и индивидуальных форм. Вопросы местного значения — круг задач, решение которых обеспечивает локальную жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Они определяются в законах Российской Федерации и се субъектов.
Местное самоуправление располагает полномочиями двойного рода: во-первых, закрепленными за ним полномочиями решать вопросы местного значения; во-вторых, отдельных™ государственными полномочиями, которые передаются местному самоуправлению государственными органами власти.
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это положение вызывает множество споров среди ученых, политиков, представителей законодательной и исполнительной власти. Предлагается включить органы местного самоуправления в единую вертикаль государственной власти. Существует также точка зрения о возможности введения ограничения на отнесение муниципальных образований к органам местного самоуправления по численности населения.
Местное самоуправление занимает особое положение в системе публичной власти. Оно гарантирует гражданам нормальные условия для проживания и жизнедеятельности, наличие инфраструктуры, обслуживающей их жилища, возможность пользования социальнобытовыми услугами и в то же время позволяет гражданам участвовать в решении вопросов, относящихся к совместному проживанию на конкретной территории.
Для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, культуру и ряда других прав недопустимо противопоставление органов местного самоуправления органам государственной власти. Они должны действовать согласованно, в конституционных рамках и во главу угла ставить интересы населения муниципального образования. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Для дальнейшего развития местного самоуправления ведущую роль играет государственная политика, проводимая в условиях реформирования экономики. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ конкретизировал многие вопросы, относящиеся к компетенции государства и органов местного самоуправления в решении социальных проблем местных сообществ. В нем, в частности, установлено, что «принятие государственных нормативов и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности, а также применение этих нормативов в муниципальных образованиях должны быть нацелены на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества. Это станет возможным только при активном гражданском участии жителей, при постоянной обратной связи между местной властью и местным сообществом».
Одной из проблем развития местного самоуправления в современных условиях является принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ. Кроме того, отсутствует четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это препятствует решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в социальной сфере.
Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также другая собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся:
• основные принципы организации местных финансов;
• источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях;
• взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;
• гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.
Государственная политика в области развития местного самоуправления строится на следующих принципах:
• единство целей, задач и механизмов се реализации;
• взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
• невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
• контроль со стороны государства за реализацией государственными органами государственной политики.
Рассмотрим основы деятельности муниципального образования, которым признается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных обшей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В то же время необходимо указать, как именно осуществляется местное самоуправление. Важно отметить, что этот процесс реализуется не параллельно с муниципальной собственностью, местным бюджетом и функционированием выборных органов, а осуществляется через выборные органы посредством и в рамках отношений муниципальной собственности, которая распространяется и на местный бюджет.
Для конкретизации финансовых задач в социальной сфере рассмотрим полномочия органов власти разных уровней в области местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти РФ в области финансов на уровне местного самоуправления относятся:
]) передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации;
2) установление государственных минимальных социальных стандартов;
3) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
4) принятие федеральных программ развития местного самоуправления; финансовая компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;
5) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления,
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления можно отнести:
]) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
2) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
3) передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий органам местного самоуправления от субъектов Российской Федерации;
4) принятие региональных программ развития местного самоуправления;
5) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
6) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
7) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Важно, на наш взгляд, четко определить область компетенции органов местного самоуправления по вопросам финансов социального комплекса и управления муниципальной собственностью. К вопросам местного самоуправления относятся:
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
• содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
• финансирование муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения;
• создание благоприятных инвестиционных условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• организация, содержание и развитие муниципальных энер- го-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации.
В состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фошг и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, кулыуры и спорта и др.
Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, — непосредственно население.
Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Органы местного самоуправления имеют право создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации и определять цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, а также регулировать цены и тарифы на их продукцию и услуги, утверждать их уставы, назначать и увольнять их руководителей, заслушивать отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления могут выступать заказчиками на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других робот с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
В настоящее время существуют различные точки зрения относительно содержания категории «местное хозяйство». Согласно одной точки зрения под ним понимается совокупность различных предприятий, расположенных в данной местности. При этом местное хозяйство рассматривается как часть народного хозяйства. Другая позиция отождествляет с местным хозяйством предприятия коммунального хозяйства, т.с. предприятия, обслуживающие население местного сообщества. Сторонники третьей позиции трактуют местное хозяйство как деятельность органов местного самоуправления, направленную на удовлетворение потребностей в благоустройстве.
Следует отмстить, что в российской научной литературе 20-х гг. широко использовался термин «муниципальное хозяйство*: «Происхождение упомянутого термина относится к классической древности. Munis по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, rccipio — беру, принимаю. Соответственно городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность — муниципальным хозяйством. Хотя этот последний термин рельефно подчеркивает все конструктивное и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины, сс существенные признаки и присущие ей специальные задачи... но он, к сожалению, по каким-то случайным причинам утратил свою общеупотребительность в СССР»[7].
Во второй половине 90-х гг. термин муниципальное хозяйство вновь вошел в научный оборот. С принятием Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появились понятия муниципальное образование как правовое определение статуса местного сообщества, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и муниципальная собственность — собственность муниципального образования. Однако до сих пор местное хозяйство и муниципальное хозяйство в экономической литературе как научные понятия не различаются.
Рассмотрим некоторые точки зрения по поводу сущности муниципального хозяйства.
Первая тонка зрения определяет муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета.
Вторая точка зрения сводит муниципальное хозяйство к совокупности предприятий и организаций муниципальной собственности. По сути дела речь идет о коммунальном хозяйстве.
Третья точка зрения состоит в том, что поскольку действующие в границах муниципального образования хозяйствующие субъекты в определенной степени подвластны муниципалитету, то все они вне зависимости от формы собственности образуют муниципальное хозяйство.
Четвертая точка зрения в качестве приоритетного критерия включения хозяйствующих субъектов в муниципальное хозяйство избрала удовлетворение потребностей населения. В понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и других форм собственности, но лишь тс, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.
Таким образом, муниципальное хозяйство в современной российской научной литературе трактуется прежде всего как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования. При этом предприятия и учреждения выступают объ- сктом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах. Категория муниципальное хозяйство стоит в одном ряду с такими категориями, как муниципальное образование, муниципальная собственность и др.
В качестве главных хозяйствующих субъектов муниципального образования выступают местные органы самоуправления и предприятия. Однако для рыночного анализа местного сообщества необходимо учитывать такой важнейший субъект, как домохозяйства. Введение в систему этого элемента значительно меняет картину социально-экономического взаимодействия внутри сообщества.
Кроме того, самоуправление связано не только с деятельностью муниципалитета, но и с самостоятельной деятельностью членов местного сообщества. Поэтому наряду с категорией муниципальное хозяйство для исследования функционирования местных сообществ необходимо пользоваться также категорией местное хозяйство.
Местное хозяйство — это хозяйственная деятельность, направленная на создание нормальных условий для жизнедеятельности населения, благоустройства конкретного муниципального образования. Субъектами здесь выступают домохозяйства, предприниматели, органы местного самоуправления, представительства от местного населения в виде общественных организаций.
Существует дифференциация предприятий по их месту и роли в решении задач местного сообщества, степени их интеграции и кооперации в местное хозяйство, так как простое взаимодействие субъектов местного хозяйства не позволило бы эффективно решать проблемы местного сообщества.
Муниципальные (местные) финансы являются неотъемлемой составной частью местного самоуправления. Они создают материальную основу для решения социально-экономических и других задач на местном уровне. От эффективной организации и управления ими зависит благополучие населения и конкретной территории. В этой связи органы местного самоуправления несут материальную и моральную ответственность перед гражданами своей территории.
Состояние муниципальных финансов оказывает решающее воздействие на развитие социального комплекса местного хозяйства.
13.6.
Еще по теме ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
- Глава V. ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ В ФОРМЕ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ,ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ И ИСПОЛНЕНИЮ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА
- В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
- § 6. Местное самоуправление
- 8.2. Концепция кадровой политики в органах местного самоуправления
- Расходы на государственное управление и местное самоуправление
- ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- 41. Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление XVIII в
- Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по формированию бюджетов
- 38. Формы участия в процессе органов госуправления или местного самоуправления, профсоюзов
- 22. Взаимодействие ЦБ РФ и его учреждений с органами государственной власти и местного самоуправления
- РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- 37. Участие в гражданском процессе органов госуправления или местного самоуправления, профсоюзов
- Бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления
- ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- 4. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Глава 12 БЮДЖЕТЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ