<<
>>

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время бюджетный процесс в России, благодаря наличию Бюджетного и Налогового кодексов, а также других за­конодательных актов, имеющих непосредственное отношение к бюджетной сфере, достаточно четко регламентирован.
Это поз­воляет законодательным органам власти во время, до начала но­вого финансового года, принимать бюджет, а исполнительной власти — работать бесперебойно, постоянно имея необходимые финансовые ресурсы.

Вместе с тем, несмотря на очевидные плюсы, бюджетный процесс в России и, прежде всего, его содержательная сторона нуждаются в коренном реформировании. Это обусловлено тем, что в России в на­стоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс меха­низмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Непосредственно это проявляется в:

* преимущественно годовом планировании бюджетных расходов;

* планировании бюджетных средств исключительно на основе индексации ассигнований прошлых лет;

• отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

• отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

• ограниченности полномочий и, следовательно, ответственно­сти администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

• преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям и отсутствии процедур внутрен­него и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности пла­нирования и результатов использования бюджетных средств;

• затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

• нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнитель­ными органами власти.

На ликвидацию перечисленных недостатков направлена сис­тема мер, разработанная в рамках «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.». Эта Концепция была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

Главной целью Концепции является создание условий и пред­посылок для максимально эффективного управления государствен­ными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритета­ми государственной политики. Для реализации поставленной цели предлагается осуществить постепенный переход от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятель­ности участников бюджетного процесса и администраторов бюд­жетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В настоящее время в основе системы «управления ресурсами (затратами)» лежат следующие принципы:

• бюджет формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой по статьям бюджетной классификации РФ;

• существуют жесткие бюджетные ограничения, что обеспечи­вает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок;

• ожидаемые результаты не обосновываются;

• управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

• Концепция «управление результатами» предполагает иные прин­ципы и подходы к управлению бюджетными ресурсами. Они состоят в следующем:

• бюджет формируется исходя из целей и планируемых результа­тов государственной политики;

• бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности);

• при планировании бюджетных ассигнований основное вни­мание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ;

• устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигно­ваний с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;

• формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ. Детализация про­грамм осуществляется администраторами бюджетных средств;

• распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами осуществляется с учетом или в прямой зависи­мости от достижения конечных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную пер­спективу объемов бюджетных средств;

• создаются стимулы для оптимизации использования ресур­сов — персонала, оборудования, помещений и т.д.;

• ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни;

• приоритет отдается внутреннему контролю;

• оценка результатов деятельности администраторов бюджетных средств осуществляется по достигнутым результатам. Организация работы по переходу к новой системе управления

бюджетными ресурсами, безусловно, потребует много времени. Однако уже сегодня в соответствии с «Концепцией реформиро­вания бюджетного процесса в РФ на 2004-2006 гг.» предлагается приступить к осуществлению реформирования бюджетного про­цесса по следующим направлениям:

1. Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджет­ного учета.

2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств.

3. Совершенствование среднесрочного финансового плани­рования.

4. Совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования.

5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюд­жета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федераль­ных органов исполнительной власти в рамках административ­ной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам'.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств, в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государствен­ной политики.

В рамках второго направления предполагается выделить бюд­жеты действующих и принимаемых обязательств. Бюджеты дейс­твующих обязательств — это расходные обязательства, которые предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.п. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с ис­пользованием достаточно простых правил определения или кор­ректировки их объема (индексация, прямой счет и т.п.). Напротив, принимаемые обязательства — это иного типа расходные обяза­тельства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.п.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной фи­нансовый год. Поэтому указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджет­ных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Предполагается, что основным принципом бюджетного пла­нирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделе­ние ассигнований на новые обязательства может и должно осуще-

1 Частично предложенные меры уже реализованы в конце 2004 г., когда была принята новая бюджетная классификация РФ.

ствляться только в случае и пределах повышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обяза­тельств. При этом распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств должно обеспечиваться исключительно с учетом оценок их результативности. Именно такой подход поз­волит создать для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных процессов.

Третье направление предполагает переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров средне­срочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

В настоящее время в российской бюджетной практике фор­мально этим принципам соответствует перспективный финан­совый план. Однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением про­екта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными обстоятельствами: недостаточная надежность мак­роэкономического прогнозирования, изменения налогового зако­нодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зави­симость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов и т.п. Кроме того, существуют недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и услови­ями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

В целях устранения этих недостатков предполагается утвердить порядок разработки перспективного финансового плана соответ­ствующим постановлением Правительства РФ. При этом главный упор должен быть сделан на включение в перспективный финан­совый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. После накопления опыта среднесрочного плани­рования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупнен­ного бюджета) по одному из следующих вариантов:

1. Утверждение укрупненных показателем бюджета на второй и третий годы бюджетного цикла законом о бюджете на очередной фи­нансовый год.

2. Утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возмож­ностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных корректировок без внесения изменений в этот закон).

Четвертое — основное — направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результатив­ности бюджетных расходов и поэтапный переход от сметного плани­рования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Последнее может быть достигнуто посред­ством перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактически или плани­руемыми результатами их использования в соответствии с установ­ленными приоритетами государствен ной политики.

В отличие от сметного планирования, программно-целевое бюд­жетное планирование исходит из необходимости направления бюджет­ных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средстве одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества програм­мно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осу­ществить путем:

• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятель­ности;

• совершенствования методологии разработки и реапизации феде­ральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

• расширения полномочий администраторов бюджетных про­грамм в процессе исполнения бюджета.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требова­ниями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. В настоящее время Бюджет­ный кодекс РФ достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта феде­рального бюджета Государственной Думой ФС РФ затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюд­жетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики. При этом разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет мес­то ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

В целях устранения этих недостатков предлагается следующая схе­ма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

До 1 марта текущего года Правительство РФ утверждает макро­экономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необ­ходимости вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы РФ, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза со­циально-экономического развития РФ, проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

До 1 апреля текущего года Правительство РФ:

• рассматривает основные параметры перспективного финан­сового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств;

• утверждает принципы и основные подходы к уточнению распре­деления средств бюджета действующих обязательств по субъек­тами бюджетного планирования на предстоящие 3 года;

• определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их

распределения между субъектами бюджетного планирования на очередной финансовый год;

• дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства РФ, а также про­ектов новых федеральных целевых программ.

До 1 мая текущего года Правительство РФ:

• утверждает основные положения доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики (на основе Посла­ния Президента РФ, программы социально-экономического развития РФ, докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности);

• рассматривает и вносите Государственную Думузаконопроекты, влияющие на расходные обязательства РФ;

• уточняет при необходимости основные показатели макроэко­номического прогноза(сценарных условий)и перспективного финансового плана.

До 1 июня текущего года Правительство РФ рассматривает и утверждает:

• основные направления денежно-кредитной политики;

• перспективный финансовый план на 3 года и основные ха­рактеристики проекта федерального бюджета на очередной финансовый год;

• новые федеральные целевые программы;

• уточненный объем бюджета действующих обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие 2 года;

• основные показатели распределения средств бюджета принима­емых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года.

До 10 июня текущего года Министерство финансов РФ дово­дит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие 2 года.

До 1 июля текущего года субъекты планирования представля­ют:

• в Министерство финансов РФ — распределение средств бюд­жетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации;

• в Правительственную комиссию по повышению результатив­ности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и

Министерство экономического развития и торговли РФ — уточ­ненные доклады о результатах и основных направлениях де­ятельности.

До 1 авіуста текущего года Министерство финансов РФ уточня­ет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственной Думой федеральных законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию целевых про­грамм.

До 26 августа Правительство РФ вносит в Государственную Думу проект федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год предлагается рассматривать в 3-х чтениях:

• до 20 сентября — первое чтение, предметом которого являются доходы и дефицит/профицит (включая отчисления в Стабилиза­ционный фонд РФ) федерального бюджета, а также общий объем принимаемых обязательств и распределение (подтверждение представленных Правительством РФ расчетов) средств бюджета действующих обязательств;

• до 20 октября текущего года — второе чтение проекта, предме­том которого являются утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвести­ционных проектов) между главными распорядителями средств федерального бюджета, а также распределение межбюджетных трансфертов между субъектами РФ и текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год. В эти же сроки может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

до 15 ноября текущего года — третье чтение, предметом которого являются: федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к федеральному закону о федеральном бюджете по каждому главному распорядителю средств федерального бюд­жета (в том числе с выделением расходов на реализуемые ими бюджетные целевые программы).

До 5 декабря текущего года проект федерального закона о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания РФ и направляется на подпись Президенту РФ.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите основных участников бюджетного процесса в РФ.

2. Что такое бюджетный процесс и какие стадии он включает'?

3. Какие основные документы лежат в основе составления про­екта федерального бюджета?

4. Какие стадии включает процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета'.'

5. Что такое процесс исполнения бюджетов? Какова при этом роль главных распорядителей бюджетных средств?

6. Что означает принцип единства кассы в процессе исполнения бюджета?

7. Что такое блокировка расходов бюджета?

8. Кто и когда составляет отчеты об исполнении бюджетов?

9. Что такое секвестрование расходов бюджета?

<< | >>
Источник: Мысляева И.М.. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и дон. — М: ИНФРА-М, - 360. – ( Высшее образование). 2007

Еще по теме ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. Бюджетный процесс в Российской Федерации
  2. Организация бюджетного процесса в Российской Федерации
  3. Тема 4. Бюджетный процесс в Российской Федерации
  4. Глава 13 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Основные направления развития налоговой системы в Российской Федерации
  6. 90. Основные направления развития политической системы Российской Федерации
  7. 3. Основные направления развития политической системы Российской Федерации
  8. Глава 21 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
  10. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы Российской Федерации