<<
>>

Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации

В условиях СССР территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления инди­видуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций.
В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в еди­ный государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов.

В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доход­ных источников и расходных полномочий, для каждой админист­ративно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание в СССР осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей.

Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования. Однако, в любом случае, она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и обшей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эф­фективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекла­дывались на вышестоящие бюджеты.

В конце 1991 г. начинается первый этап реформирования меж- бюджетных отношений в России, который продлился до 1994 г. Этот период можно назвать периодом «стихийной» децентрали­зации прежней бюджетной системы, или этапом «стихийного фе­дерализма». В конце 1991 г. были приняты законы «Об основах налоговой системы в РСФСР» и «Об основах бюджетного устрой­ства и бюджетного процесса в РСФСР», заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивавшие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и мест­ных властей.

Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений осуществлялась путем компромиссов между центром и регионами.

Ряд республик — Татарстан, Башкортостан, Якутия — прекра­тили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. В этот период начался также стихийный процесс разде­ления бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы многие функции и полномочия по социальной защи­те населения, по поддержке сельского хозяйства, решение инве­стиционных проблем и капитальные расходы, за которые ранее отвечало федеральное правительство. В результате резко стали возрастать расходы регионов, возник бюджетный дефицит.

В большинстве случаев этот бюджетный дефицит практически полностью покрывался за счет дотаций из федерального бюджета, величина которых определялась в абсолютном выражении. Та­кой порядок определения финансовой помощи и согласования бюджетов на федеральном уровне, естественно, не стимулировал стремление к сокращению или оптимизации расходной части ре­гиональных бюджетов, так как нормативы расходов трудно было контролировать. Одновременно отсутствовала и заинтересован­ность регионов в увеличении собственного налогового потенциала, поскольку любое увеличение поступлений от собственных налогов означало сокращение норматива отчислений от федеральных на­логов, которые ежегодно пересматривались.

Таким образом, этап «стихийного федерализма» закрепил идеологию иждивенческого подхода к получению финансовой помощи из федерального бюджета и сопровождался обострением вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. Однако этот этап имел важное значение для развития теории, методологии и практики межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации, поскольку, во-первых, достаточно ясно стала проявляться проблема отсутствия единых правил и нормативной базы для формирования региональных бюджетов. Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки методологии распределения и расчетов финансовой помощи.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упроче­ние позиций федерального центра привели к упорядочению меж- бюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г.

Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства ко­торого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые пол­номочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между фе­деральным центром и наиболее влиятельными субъектами Феде­рации.

До 1996 г. источником ФФПР являлся налог на добавлен­ную стоимость (НДС) по товарам отечественного производства. В 1994 г. в федеральный бюджет шло 22% поступлений этого нало­га, а в 1995 г. - 27%. Затем фонд формировался за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исклю­чением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин).

Существовали и особые правила расходования средств ФФПР. Определение исходной базы для расчета трансфертов производи­лась по формуле, в которую были заложены два основных пара­метра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюд­жетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов бралась ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год. Прогнозируемые рас­ходы бюджетов определялись исходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией расходов, а также включением новых видов расходов, появившихся позднее.

До 1997 г. ФФПР состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов — «нуждающихся в под­держке» и «особо нуждающихся в поддержке». «Нуждающимся в поддержке» назывался регион, для которого норма средней бюд­жетной обеспеченности на одного жителя была ниже средней по стране. «Особо нуждающимся» являлся такой регион, для кото­рого собственные доходы не обеспечивали финансирования теку­щих затрат. С 1997 г. такое разделение уже не предусматривалось. В 1997 г. была введена новая группировка регионов: полностью расположенные в районах Крайнего Севера, частично относящие­ся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.

В этот период стало ясно, что методика расчета доходов субъек­та исходя лишь из среднедушевого бюджетного дохода нацеливает субъектов Федерации на сохранение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов получения трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части региональных бюджетов. Более того, при действовавшей системе трансфертов в ряде случаев получалось, что среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывался выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты.

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996—1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне рас­ширения индивидуальных двухсторонних договоренностей меж­ду федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы. Был восстановлен «закрытый» перечень ре­гиональных и местных налогов. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федераль­ными и региональными бюджетами на практике не выполнялось. Были ограничены также права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов».

Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распре­деления трансфертов. Ни один из внесенных в этот период Пра­вительством Российской Федерации в Государственную Думу РФ

вариантов распределения трансфертов не был принят. Методика распределения трансфертов, по сути, «прикрывала» сохранение прежней практики индивидуальных договоренностей и полити­ческого торга.

В итоге, за период с 1993 по 1997 г. резко возросло число дота­ционных бюджетов. Если в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), то в 1997 г. - 81 (91%). Это являлось лишним доказательством того, что сложившаяся к середине 90-х гг. система межбюджетных отношений лишь частич­но соответствовала внешним признакам бюджетного федерализма. Ее главными недостатками являлись следующие:

1) расходные полномочия для каждого уровня бюджетной сис­темы были не в полной мере обоснованы и закреплены;

2) отсутствовал комплексный подход к выравниванию соци­ально-экономического развития регионов с учетом целевых фе­деральных программ;

3) региональные власти не были заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, а помощь, которую регионы требовали от федерального правитель­ства, значительно превосходила его возможности;

4) недостаточная нормативная база для обоснования потреб­ностей в бюджетных расходах.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации в 1999—2001 гг.». Именно эта концепция по­служила основой нового, третьего этапа реформирования межбюд- жетных отношений в России.

Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформи­рования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на со­поставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.

Концепцией устанавливалось, что реформа межбюджетных от­ношений должна обеспечивать: повышение эффективности ис­пользования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодатель­ством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

В соответствии с Концепцией реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего, на разграниче­ние налоговых полномочий федеральных и региональных органов власти, доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточнены и упорядочены перечни федеральных региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налого­вых платежей по месту деятельности предприятий — налогопла­тельщиков и месту жительства граждан, что в значительной мере способствовало укреплению налогового потенциала.

Существенные изменения претерпели механизмы бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи из федераль­ного бюджета. Была сделана попытка разделения сферы финансо­вой помощи на текущую и инвестиционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах были кон­солидированы в Фонде регионального развития. Стимулирование бюджетных и экономических реформ на региональном уровне осуществлялось через Фонд развития региональных финансов, средства которого распределялись на конкурсной основе.

Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим рас­ходам осуществлялось через ФФПР, а также вновь создаваемый Фонд компенсаций, который был предназначен для полного фи­нансирования так называемых федеральных мандатов — расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федераль­ными законами «О государственных пособиях гражданам, име­ющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» и др.

За 1999—2001 гг. был реформирован ФФПР и внедрена принци­пиально новая, более прозрачная и объективная методика распре­деления трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджет­ной политики.

По этой методике оценивалась реальная бюджетная обеспе­ченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности.

При распределении средств ФФПР учитывались особые ус­ловия и региональные отличия посредством введения в систему расчетов ряда региональных и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов бюджетных расходов учитывались:

• территориальные нормы расходов на отопление, потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;

• транспортная составляющая бюджетных расходов. Устанавливался особый порядок распределения трансфертов

для высоко дотационных регионов. Новая методика позволила сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объ­ективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не полу­чающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997—1999 гг. до 18 в 2002 г.[2]

В целом, результатами реализации Концепции стали:

• переход к новой, значительно более «прозрачной» и объективной методологии распределения средств ФФП Р, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

• инвентаризация «федеральных мандатов» (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение за счет средств Фонда компенсаций;

• создание в составе федерального бюджета Фонда региональ­ного развития, повышение «прозрачности» и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

• активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях за счет средств Фонда реформирования реги­ональных финансов;

• повышение унификации межбюджетных отношений. С 1998 г. было прекращено подписание соглашений с субъектами Феде­рации. С 2001 г. были приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан;

• создание и функционирование в постоянном режиме принци­пиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений в РФ, включающей представителей Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации.

В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены. Однако не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

В августе 2001 г. Правительство РФ приняло новую Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., в ко­торой был намечен новый этап реформирования бюджетной систе­мы. Поэтому с 2001 г. начинается четвертый этап реформирования межбюджетных отношений, который длится и сегодня. Главная цель этого этапа состоит в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рам­ках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Реформирование системы межбюджетных отношений на сов­ременном этапе должно обеспечить:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

• заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;

• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

• сокращение дотационности территориальных бюджетов за счет минимизации встречных финансовых потоков;

• применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муници­пальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

• распределение и перераспределение средств по вертикали бюд­жетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспечен­ности территориальных образований, отстающих по объектив­ным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;

• обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

• недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

• взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченно­сти территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отноше­ний.

3.3.2.

<< | >>
Источник: Мысляева И.М.. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и дон. — М: ИНФРА-М, - 360. – ( Высшее образование). 2007

Еще по теме Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

  1. 42. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  2. Этапы реформирования государственной службы в Российской Федерации
  3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ИХ РЕФОРМИРОВАНИЕ
  4. 17.4. Этапы развития банковской системы в Российской Федерации
  5. ГЛАВА 10. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГОВ И СБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ
  6. 21.2. Эволюция межбюджетного распределения налогов и налоговых доходов в Российской Федерации
  7. 7.1. Система налогов и сборов в Российской Федерации по Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»
  8. 3. Пути реформирования государственной власти в Российской Федерации
  9. 6.4. Система межбюджетных отношений
  10. Глава 15. ВАЛЮТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ КРЕДИТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
  11. 5.3. Реформирование бюджетной сферы в Российской Федерации
  12. Реформирование бюджетной сферы в Российской Федерации
  13. Этапы реформирования налоговой системы
  14. Современная финансовая система Российской Федерации и ведущих зарубежных стран Финансовая система Российской Федерации
  15. МИНИСТЕРСТВО ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РОССИЙСКИЙ ФОНД ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
  16. 1.1. налоговый кодекс российской федерации в системе налоговых отношений
  17. 5.7. Межбюджетные отношения
  18. 30. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
  19. 3.2. Законодательное регулирование налоговых отношений в Российской Федерации
  20. 12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений