<<
>>

Функции регионального и муниципального менеджмента

Функции РМ и ММ как разновидности воздействия на эконо­мические, социальные, экологические, политические и другие процессы, протекающие на территории, можно дифференциро­вать по назначению и содержанию.
Такая дифференциация опи­рается на сущность и социальную ориентацию РМ и ММ как ос­новных инструментов реализации государственной региональной политики.

Можно выделить следующие основные функции РМ и ММ:

• целеполагание;

• регулирование;

• стимулирование.

Реализация функции целеполагания обусловлена необходимо­стью осуществления научного прогнозирования и программиро­вания социально-экономического развития региона и муници­пального образования. Учитывая, что главной целью социально ориентированной рыночной экономики является воспроизвод­ство условий, обеспечивающих высокий уровень жизнедеятель­ности человека, функция целеполагания в условиях переходного периода реализуется в процессе экономической и социальной трансформации хозяйства территории, обоснования направлений его реструктуризации.

Особое значение эта функция приобрета­ет в условиях переходного периода, когда каждый регион и каж­дое муниципальное образование вынуждены искать и завоевы­вать определенную нишу на российском и мировом рынках, впи­сываться в межрегиональные и мирохозяйственные экономичес­кие связи и рыночные отношения.

Функция регулирования в РМ и ММ реализуется в основном в системе объектов, относящихся к собственности субъектов Феде­рации и муниципальных образований, а также отдельных объек­тов федеральной собственности, переданных в управление реги­онам и муниципалитетам. В реализации функции регулирования могут использоваться методы как прямого, так и опосредован­ного воздействия. При этом степень воздействия субъекта управ­ления на все объекты, в том числе и на объекты региональной и муниципальной собственности, будет постоянно изменяться.

Иными словами, объем и полнота реализации функции регули­рования находятся в определенной зависимости от степени зре­лости рыночных отношений и их внедрения в региональное хо­зяйство.

Например, предприятия автомобильного транспорта, являющиеся собственностью субъектов Федерации, могут быть переданы на договорных условиях акционерному обществу, сданы в аренду любому хозяйствующему субъекту региона или муниципалитета. В этом случае объем функции регулирования снизится, а сама функция субъекта управления будет сведена по сути к контролю за соблюдением договорных обязательств.

В условиях перевода хозяйства регионов на рыночные отно­шения особое место в РМ и ММ отводится функции стимулиро­вания. Это связано прежде всего с ограниченностью использова­ния в региональном и муниципальном менеджменте методов не­посредственного воздействия. В многоукладном хозяйстве тер­ритории функционируют предприятия и организации, относящи­еся к самым различным формам и видам собственности: федераль­ной, региональной, муниципальной, коллективной, частной и т. д. Но методы непосредственного воздействия РМ и ММ правомер­ны лишь относительно объектов их собственности. На все другие объекты распространяются только методы опосредованного воз­действия, и прежде всего стимулирования деятельности субъек­тов хозяйствования.

Стимул, как известно, активный побудитель деятельности предприятий и организаций любых форм собственности. Сущ­ность функции стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы через опосредованное воздействие на все объекты, фун­кционирующие на данной территории. Стимулирующая функция РМ и ММ дает субъекту управления мощные средства реализа­ции интересов региона, муниципальных образований, предприя­тий и организаций, социальных групп и т. д.

Так, администрация области или города не может обязать предприятие, относящееся к федеральной собственности, выделить средства, например, для строительства какого-либо объекта (даже социально значимого и необходимого) общерегионального значения.

Однако администрация области может заключить с этим предприятием и муниципальным образованием трехсторонний договор, в соответствии с которым предприятие обеспечит какую-то часть финансирования строительства, а администрация создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования - освободит от налога на прибыль (в части, причитающейся местному бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования ИТ. д.

ТаблицаЗ

Полнота реализации[24] функций различными субъектами управления в странах с разным типом государственного устройства"

Функции субъектов управления А Б В
1 2 3 1 2 3 1 2 3
Жилищное хозяйство ++ + + + ++ + - + ++
Торговля и бытовое об- + ++ - - ++ + - - + ++
служивание, продоволь
ственное обеспечение
Здравоохранение + ++ - - +++ - - + ++
Народное образование + ++ - - +++ - - ++ ++
Транспорт и связь + ++ - - +++ - - + ++
Энергоснабжение ++ + + + ++ + - ++ +
и водоснабжение
Строительство жилья и ++ + - - +++ + - + ++
объектов городского хозяй­
ства
Охрана окружающей среды ++ + + - ++ + - - ++
Культура и досуг + ++ - - +++ - - +++ +
Землепользование +++ - - + ++ - - +++ -
Охрана правопорядка + ++ - + ++ - + ++ -
Занятость и рынок труда ++ - - + ++ - - ++ +
Социальная защита +++ - - + ++ - + +++ -
Финансы и налоговая поли­ +++ - - ++ + - + ++ -
тика
Планировка и застройка на­ + ++ - + ++ - - +++ -
селенного пункта
Поддержка рыночных струк­ - - - + + + - + ++ ++
тур и предпринимательства
Внешнеэкономическая дея­ +++ - - + + + + + + ++
тельность

1 - государство;

2 - местные органы;

3 - население;

"+++"- функция практически в полном объеме реализуется данным субъектом;

"++" - функция реализуется частично;

"+" - объем полномочий в рамках данной функции незначителен;

"—" — полномочия по реализации данной функции у субъекта практически отсут­ствуют.

Рассматривая функциональную структуру регионального и муниципального менеджмента, следует кратко остановиться на проблеме взаимодействия функций субъектов управления на фе­деральном, региональном и муниципальном уровне. Как уже от­мечалось, взаимодействие функций указанных субъектов управ­ления осуществляется на основе принципа выделенной компетен­ции. Этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа разграничения функций, пока не получил достаточно­го освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Однако дальнейший отказ от использования указанного прин­ципа в российской практике региональных реформ — это мощ­ный фактор их сдерживания.

Следует отметить, что и в условиях планово-директивной си­стемы управления хозяйством регионов бывшего СССР пробле­ма разграничения функций всегда стояла очень остро. Ее реше­нием КПСС занималась со времени своего возникновения и до последних дней существования. К сожалению, от старой болезни не могут пока избавиться и высшие органы государственной вла­сти новой России, пытаясь искусственно разграничить функции управления между исполнительными и законодательными (пред­ставительными) органами, между регионами и центром, между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Между тем в странах рыночной экономики (как в федератив­ных, так и в унитарных) давно отказались от принципа разграни­чения функций, взяв на вооружение его противоположность — принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа состо­ит в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законодательно закрепляются за ним. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает соот­ветствующие объемы ресурсов и их источники.

Кардинальное отличие реализации принципа выделенной ком­петенции от практики разграничения функций заключается в том, что если в российской практике разграничение функций осуще- 296 ствляется между различными сферами деятельности в различных отраслях хозяйства, то в зарубежной — каждый субъект наделя­ется определенной компетенцией непосредственно в каждой от­расли хозяйства.

В России, например, в сфере образования все субъекты управления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или департаменты образования, районные (городские) отделы народного образования. Если на территории какого-либо города или района находится лицей или колледж, то местная администрация несет за них ответственность наравне с региональными и федеральными органами управления. В странах Западной Европы ситуация существенно иная. Муниципалитет несет ответственность только за состояние средней школы. В соответствии с принципом выделенной компетенции в Германии на реализацию функции управления средним образованием муниципалитетам выделяется 24% финансирования (см. табл. 4).

Необходимость реализации принципа выделенной компетен­ции обусловлена ограничивающими факторами рыночного ре­гулирования регионального и муниципального хозяйства. Ком­петенция субъектов управления каждого уровня в странах За­падной Европы закреплена соответствующими законами. Рас­смотрим механизм взаимодействия функций федеральных, ре­гиональных и муниципальных органов управления на примере Германии.

В табл. 4 представлены данные, характеризующие полноту реализации функций регионального и муниципального менед­жмента в Германии в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун. Эти данные нагляд­но иллюстрируют, как на базе этого принципа соотносятся фун­кции и сферы компетенции РМ и ММ. Естественно, суммы фи­нансирования, выделяемые на реализацию функций региональ­ных и муниципальных органов управления, не могут быть вели­чинами постоянными. Они меняются ежегодно под воздействи­ем различных объективных (например, увеличение или сокра­щение ученических мест в общеобразовательных школах) и субъективных факторов (например, передача по договору ка­кой-либо функции управления с земельного на муниципальный уровень). Однако важно главное: высокая эффективность обес­печивается строгим соблюдением принципов, методов и сфер их функционирования.

Таблица4

Полнота реализации функций различными субъектами управления и расходы, закрепленные в бюджете в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун (млрд БМ, %)

bgcolor=white>27
Сфера выделенной Сумма средств, всего Федерация Земля Коммуна
компетенции млрд ОМ млрд ОМ % млрд ОМ % млрд ОМ %
Содержание администрации 38,7 8,5 22 13,9 36 16,3 42
Внешнеэкономи­ческая деятель­ность 24,0 24,0 100 0,0 0 0,0 0
Оборона 55,2 55,2 100 0,0 0 0,0 0
Общественный порядок и безо­пасность 21,9 2,0 9 13,8 63 6,1 28
Правосудие 11,2 0,4 4 10,8 96 0,0 0
Школы 58,3 0,0 0 44,1 76 14,0 24
Наука, НТП 12,6 9,6 76 2,7 21 0,3 3
Культура 9,0 0,2 2 4,1 46 4,7 52
Социальное обес­печение 539 478 89 23,2 4 37,9 7
Здравоохранение, спорт 48,1 2,2 5 12,0 25 33,9 70
Жилье, жилищное строительство, охрана окружа­ющей среды 42,8 2,1 5 10,7 25 30,0 70
Сельское хозяй­ство 17,4 12,8 74 4,2 24 0,4 2
Энерго водоснаб­жение, грузопе­ревозки 27,2 17,6 65 7,7 28 1,9 7
Связь 32,4 14,6 45 9,2 28 8,6

Важным фактором развития регионов и городов является сте­пень квалификации персонала администраций, в частности его способность эффективно управлять развитием.

Как добиться участия каждого сотрудника в поиске новых технологий и управленческих схем? Как сформировать у каждо­го специалиста творческое отношение к своей работе? Как вос­питать у сотрудников истинную страсть к изменениям? Одним из факторов достижения стабильного лидерства в ведущих иннова­ционных фирмах стало создание мотивирующего видения у ра­ботников организации или предприятия. Этот же подход весьма продуктивен в применении к деятельности некоммерческих орга­низаций, в том числе к органам местной власти.

Видение — это комплекс представлений работников органи­зации (предприятия) по поводу того, чем должна стать эта орга­низация (предприятие) в будущем. Создание видения — более важ­ная задача, чем формирование традиционных планов. В созда­нии видения участвует не только разум, но и эмоции, в связи с этим в его формировании участвуют прежде всего элементы куль­туры организации.

Видение имеет мощное стимулирующее воздействие. Оно ста­вит членов организации перед вызовом, помогает движению в будущее. Образное представление о том, к чему идет то или иное местное сообщество, помогает каждому работнику админист­рации самостоятельно ставить перед собой цели, совместимые с общим стремлением. Фактически видение — это проект буду­щего состояния, который мотивирует людей к самостоятельным творческим действиям. Видение — это не просто проект, план, а скорее образ будущего, в который вложены не только ум, ин­теллект, но и чувства сотрудников предприятия. Кроме того, это образ, не только созданный в результате стратегического планирования, но и разделяемый сотрудниками местной адми­нистрации.

Для повышения эффективности управления развитием важно обеспечить обмен информацией. Информация о развитии, о пла­нах не должна быть закрытой, более того, она должна распрост­раняться среди работников администрации, при этом отдельные сотрудники не только раскрывают свою собственную информа­цию, но и стимулируют взаимный обмен информацией и плана­ми между подразделениями администрации.

В рамках управления развитием необходимо у работников администрации развивать способности к инновациям, культиви­руя и поощряя такие свойства людей, как:

— открытость, готовность к восприятию нового опыта;

— независимость, нонконформизм;

— гибкость, готовность отказаться от прежних идей и моделей;

— терпимость к окружающим и к иным представлениям и мировоззрениям.

Важно не только поощрять творчество, высказывание новых идей и предложений, но и обеспечить их реализацию. Решаю­щим фактором в сфере нововведений является не столько разра­ботка новой идеи, сколько ее эффективное воплощение. Для того чтобы автор или авторы идеи взялись с энтузиазмом за ее воп­лощение, требуется их поддержка. Именно поэтому в админист­рации, так же как и в успешно действующих наукоемких фир­мах, целесообразно создавать специальные программы поддер­жки и поощрения экспериментов и экспериментаторов. Каждо­му, кто высказал новую идею или разработал тот или иной про­ект, при определенных условиях оказывается поддержка со сто­роны администрации. Эта поддержка может выражаться в виде консультаций, выделения финансовых средств, офисных площа­дей и оборудования, а также рабочего времени других сотруд­ников.

Полезность экспериментирования в любом подразделении фирмы можно проиллюстрировать с помощью следующего при­мера. Если в открытую бутылку поместить пчел, а затем дно бу­тылки приставить к стеклу окна, то пчелы будут стремиться най­ти выход по направлению падающего света и в результате никог­да не вылетят из бутылки. Таким образом, эксперимент, направ­ление которого подчас не совпадает с направлением главного движения, может вывести муху (или организацию) из бутылки, в которой она оказалась, и таким образом обеспечить возможность дальнейшего развития и процветания.

Новые идеи исходят от людей. Источником изменений в орга­низации всегда являются люди. Способность генерировать новые идеи и реализовывать их — это способность многих. Однако ис­пользуется эта способность во благо организации лишь в том слу­чае, если:

— люди привержены целям своей организации;

— сотрудники имеют согласованное видение;

— каждый имеет власть сделать что-то на практике, исполь­зуя свою способность к инновациям.

Для вовлечения каждого в процесс целесообразно практико­вать групповое принятие решений для поиска новых подходов и решения новых проблем, а также создание рабочих команд для реализации принятых решений.

Относительно самостоятельный фактор формирования ново- введенческого климата — обучение персонала. Забота об обуче­нии, непрерывное повышение квалификации каждого — непре­менный атрибут любой успешно действующей инновационной организации. Любая местная администрация в настоящее время является именно нововведенческой организацией, так как в ее рамках отрабатываются новые управленческие технологии управ­ления развитием. В деятельности передовых администраций при­меняются такие подходы, как норматив доли затрат на обучение в фонде заработной платы. Для разных категорий работников могут применяться также и временные нормативы (количество учебных часов, затраченных в год на переподготовку и повыше­ние квалификации). Целью обучения должно быть пополнение не только профессиональных знаний, связанных с определенной отраслевой спецификой, но и методов решения организационных и производственных задач, методов эффективной мотивации, методов интеллектуального прорыва и пр. Одним из весьма про­дуктивных подходов к управлению персоналом местных адми­нистраций стало непрерывное образование каждого работника в течение всей его трудовой деятельности. Формы образования могут быть различными: стажировки и командировки в учебные центры, другие администрации и общественные организации, курсы, организованные в рамках администрации, а также курсы в учебных центрах. При этом обучение рассматривается не толь­ко как средство пополнения необходимых знаний, но и как сред­ство налаживания плодотворных контактов. Именно на курсах, в командировках и в процессе стажировок зачастую завязывают­ся контакты, так необходимые в дальнейшей инновационной де­ятельности.

<< | >>
Источник: А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. Общий и специальный менеджмент. 2001

Еще по теме Функции регионального и муниципального менеджмента:

  1. Глава 3 РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ПРИНЦИПЫ, МЕТОДЫ И ФУНКЦИИ
  2. Развитие межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях
  3. 4. Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики
  4. Глава 12 КАДРОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  5. Прогнозирование и программирование развития персонала регионального и муниципального управления
  6. ОСОБЕННОСТИ ПЕРСОНАЛ-МЕНЕДЖМЕНТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ
  7. Муниципальные финансы: сущность, функции, роль
  8. ГЛАВА 8. ОСОБЕННОСТИ ПЕРСОНАЛ-МЕНЕДЖМЕНТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ
  9. 1.3. ФУНКЦИИ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА
  10. Устойчивость и устойчивое развитие как категории регионального менеджмента
  11. 1.1.4 Функции финансового менеджмента
  12. 5.4. Оценка средств и организации в выполнении персоналом своих функций. Методы оценки организации и окружения функции персонал-менеджмента
  13. ЧАСТЬ I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА. ПРЕДМЕТ, ТЕРМИНОЛОГИЯ, ФУНКЦИИ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА И ФИНАНСОВАЯ ОТЧЕТНОСТЬ
  14. Функции и методы менеджмента
  15. 3. Основные функции и механизмы финансового менеджмента
  16. типы функций риск-менеджмента
  17. 11 ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ИННОВАЦИОННОГО МЕНЕДЖМЕНТА
  18. 3.2. Основные функции управления. Цикл менеджмента
  19. 1.4. Содержание, цели и функции финансового менеджмента