<<
>>

Управление финансами в отраслях Социальной сферы

Управление финансами в отраслях социальной сферы ослох ется нестабильностью социально-экономических и обществен* политических процессов. Современная государственная пол» направлена на оздоровление экономики через усиление хозяйст ной самостоятельности субъектов, передачу им компетенции по : нятию управленческих решений, жесткую финансовую регламе

| цию затрат.

В это же время отдельные проблемы в социальной сфере стали представлять серьезную опасность для социально-экономичес­кой стабильности в обществе. Вот почему при выработке стратеги­ческих решений учитываются их социальные последствия. Понятие «сфера» все шире входит в практику управления социальными сис­темами, так как они тесно взаимосвязаны друг с другом, органами управления, экономикой и финансами.

Общие основы управления следует рассматривать через ряд клю­чевых понятий, способных достаточно емко охарактеризовать содер­жание и цели управленческой деятельности, механизмы управлен­ческого процесса, ожидаемые результаты. К таким понятиям отно­сятся управление, руководство, менеджмент, функции, взаимоотно­шения между управляемой и управляющей системами, эффектив­ность управления и т.п. В частности, под социальным (обществен­ным) управлением понимается воздействие на общество в целом и на его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и ду­ховную жизнь) с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, нормальное функционирование и развитие, успешное движение системы к заданной цели.

Можно выделить четыре направления совершенствования соци­ального управления, которые напрямую связаны с финансами:

• разграничение компетенции, полномочий и ответственности органов управления всех уровней и обеспечение их эффектив­ного взаимодействия;

• переход от распределительного и директивного к регулирую­щему управлению;

• развитие принципов автономности учреждений с одновремен­ным повышением ответственности за конечные результаты дея­тельности;

• развитие общественно'-государственных форм управления.

Из-за отсутствия достаточного объема финансовых ресурсов при

разработке стратегии управления всегда возникает необходимость решения таких задач, как выбор приоритетов; выявление и исполь­зование новых источников финансирования, создание организа­ционных и экономических механизмов рационального использо­вания имеющихся средств; обоснованное распределение полномо­чий по распоряжению ресурсами. Задача выбора приоритетов, ко­торые необходимо обеспечить государственными финансовыми ресурсами, на федеральном уровне заключается в том числе и в оп­ределении соотношения затрат на различные направления соци­альной политики. На региональные же и местные уровни возлага­ются вопросы реализации федеральных законов, конкретизация

механизмов их исполнения, оценка эффективности или недостат­ков этих законов.

Правовые нормы призваны установить строгую ответственность органов исполнительной власти за исполнение закона о бюджете, а бюджетных организаций — за целевое и экономное использование; средств. Осуществляется это в том числе путем перемещения средств ■ из коммерческих банков на счета органов казначейства в государ­ственных банках, что позволит предотвратить необоснованные рас­ходы.

Производится детальная расшифровка бюджетных назначений, постоянно контролируется степень исполнения бюджета Со стороны законодательной власти и органов финансового контроля. Здесь не-| обходимо заметить, что контроль является одной из важнейших уп-.| равленческих функций. В современной ситуации его значимость воз->| растает и наполняется новым содержанием.

Цель контроля состоит в проверке выполнения установленнв принципов, принятых планов, действующих инструкций. ФИКЦИЯ| контроля заключается в разработке критериев оценки выполнен« поставленных задач, промежуточном и итоговом анализе эффектив­ности их решения, общей оценке деятельности, а также экономии ческой целесообразности расходов. Сегодня функциями финансов го контроля, кроме Департамента контроля и аудита Министер финансов Российской Федерации, наделены и другие государствен­ные органы: налоговые службы, казначейства, Контрольно-ревизи­онное управление Администрации Президента Российской Федера« ции, Счетная палата как орган финансово-бюджетного контроля линии законодательной ветви власти. Осуществляются финансовь ревизии и проверки также министерствами и ведомствами, Государ ственными внебюджетными фондами, другими структурами, примера приведем новые органы государственного финансового кош троля — контрольно-счетные палаты или счетные палаты. Они пр« званы осуществлять контрольную, экспортно-аналитическую и ин^ формационную деятельность, связанную с разработкой, утверэ нием и исполнением бюджета и смет внебюджетных фондов; прои водить экономическую экспертизу проектов законов, затрагиваю« вопросы финансового характера; готовить предложения по соверше ствованию деятельности органов исполнительной власти и б* ного процесса в целом.

Не менее важное значение для эффективности управления ют бюджетные нормы н нормативы, позволяющие объективно ОГ делить бюджетные потребности регионов и учреждений. В этой зи исключительно актуальным является принятие Бюджетного декса РФ, регламентирующего механизмы реализации социаль

гарантий населению на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, представляющих собой минимально допустимую стоимость госуйарстйййшх и муниципальных услуг в денежном выражении в рЙФЧйт# йа°ду1йу населений; Другим доминирующим показателей дай формирования расходов бюджета признан норма­тив финансовых затрат в расчете на одну социальную услугу. Стан­дартное качество по стандартной цене может быть предоставлено населению при законодательно утвержденных государственных ми­нимальных социальных стандартах (ГМСС). Предполагается, что круг ГМСС будет включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населе­ния; наиболее массовые виды пособий и выплат населению; номен­клатуру бесплатных и общедоступных услуг в области образования, здравоохранения, культуры социального обслуживания; нормы и нормативы обеспеченности ими населения; нормы и нормативы материального, кадрового, технического и финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы.

Поскольку в Настоящее время не сформирована соответствующая правовая база для установления и применения государственных ми­нимальных социальных стандартов, на практике используются толь­ко отдельные элементы нормирования.

Управление финансами социальной сферы осуществляется и на уровне органов управления, и на уровне учреждения. Основной за­дачей органа управления является обеспечение функционирования социальной сферы в соответствии с целью, определенной законами РФ, федеральными и региональными программами развития. Нор­мальное функционирование социальных услуг не может быть обес­печено без формирования их рынка, без проектирования новых ви­дов учреждений, организации независимого контроля. К числу но­вых функций следует отнести маркетинг — исследование рынка спроса и предложений социальных услуг, организацию пропаган­ды лучшего опыта работы и возможность оказания платных услуг населению.

Анализ современного состояния социальных систем показывает, что они находятся ъ зоне административного (управленческого) воз­действия, ведущего не только к разнообразию, но и к упорядочению их деятельности. Подтверждением этого является тенденция к право­вой регламентации и разделению финансовых полномочий на уров­не: орган управления — учреждение. Приоритетной является проце­дура делегирования обязанностей, прав и ответственности. Этот про­цесс рассматривается как экономический метод управленческих дей­ствий органа управления. Делегирование обязанностей тесно связано с распорядительством финансовыми ресурсами, которое происходит в процессе управления. При этом для выполнения распоряжений не-| обходимо создать определенные условия путем расширения прав ру-.! ководителей учреждений по использованию выделяемых средстві Предполагается систематическое применение стимулов за диверсифи-* кацию источников финансирования и более эффективное использо-і вание имеющихся ресурсов. Права же тесно связаны с властью, содер«, жательной стороной которой выступают нормативные акты, собствен-! ность, информация, возможность регулировать финансовые потоки;^

Экономические отношения в социальной сфере регламентиру как государственными документами, так и отраслевыми инструктив-*! но-методическими материалами. Их перечень настолько обшире* а содержание так разноречиво, что без знания общих принципов бюджетного финансирования руководителям государственных муниципальных учреждений чрезвычайно трудно ориентироваться в действующей нормативно-правовой базе. Нельзя не отметить так! же, что документы по финансово-экономическим вопросам пост янно меняются: интенсивно меняется налоговое законодательств совершенствуется система оплаты труда; развивается процесс станов ления финансовой самостоятельности учреждений; ужесточают« правила контроля за целевым использованием средств. Все это рудняет решение стратегических и повседневных задач, отрицате но сказывается на финансовых взаимоотношениях учреждения, учредителем и другими экономическими партнерами. Основнь документами, регулирующими ответственность и права учредителя $ учреждения, являются договор о взаимоотношениях между ними Устав учреждения. В них устанавливается перечень расходов учрел дения и указываются условия, при которых эти расходы могут щ изводиться.

Таким образом, задачи управления финансами социальной с(мероприя­тия). Необходимо также иметь в виду, что практика формирования бюджетов и смет расходов учреждений социальной сферы, основан­ная на «достигнутом уровне» и возможностях бюджета, значительно отличается от требований действующего законодательства. Начнем с отраслевых законоположений, закрепляющих достаточно широкие обязательства со стороны государства, обеспечивающие возможность стабильного развития социальной сферы.

Образование является одним из основных и неотъемлемых кон­ституционных прав граждан Российской Федерации. Основы регу­лирования принципов государственной политики в области образо­
вания сформулированы в Федеральных законах от 13.01.96 г. № 12-ФЭЗ «Об образовании» и от.22:08.96 г. № 125-ФЗ «О высшем и послеву-»| зовском профессиональном образовании». В них под образован) понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в| интересах человека, общества, государства, сопровождающийся кон*«] статацией гражданином (обучающимся) установленных государство^ образовательных уровней (образовательных цензов), которые товеряются соответствующим документом.

УДОСд|

Гражданам Российской Федерации гарантируется возможно получения образования без каких-либо условий и ограничений висимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, ме жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует граж^ данам общедоступность и бесплатность начального общего, основнс го общего, среднего (полного) общего образования и начального фессионального образования, а также на конкурсной основе бес плат*? ность среднего, высшего и послевузовского профессионального обр! зования в государственных и муниципальных образовательных; дениях в пределах государственных образовательных стандартов, ес образование данного уровня гражданин получает впервые.

Реализация государственных гарантий прав граждан на обра вание обеспечивается путем создания системы образования и сс ветствующих условий для получения образования. В настоящее мя понятие системы образования трактуется как совокупность < ров, обеспечивающих реализацию социальных функций образов ния: сеть образовательных учреждений; образовательные стандар образовательные программы; ресурсное обеспечение — кадров научное, методическое, материальное, финансовое; организация трудничества с другими социальными и образовательными систе» ми; управление.

Государство гарантирует ежегодное выделение бюджетных С{ на нужды образования в размере не менее 10% национального хода, а также защищенность соответствующих расходов федера ного бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и ь ных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего П| фессионального образования не может составлять менее 3% ходной части федерального бюджета. Установлено, что финВЙС рованию подлежит обучение 170 студентов на каЖДые 10 тысяч ловек, проживающих в Российской Федерации. Закон предус* ривает единые принципы формирования бюджетных Средств« 1 образование по всей территории России на основе государствен» экономических нормативов на единицу контингента' обучаеи которые ежегодно должны утверждаться федеральным закон1

одновременно с законом о бюджете. Предусмотрена ежекварталь­ная индексация выделяемых средств в соответствии с темпами ин­фляции.

Культура. Правовой базой сохранения и развития отечественной культуры является Закон РФ от 09.10.92 г. № 3612-1 «Основы законо­дательства Российской Федерации о культуре», в котором отмечена неразрывная связь создания культурных ценностей и приобщения к ним граждан для решения экономических проблем. Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя следующие обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ:

• осуществлять бюджетное финансирование государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры;

• стимулировать развитие культуры через предоставление нало­говых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладываю­щим свои средства в решение этих задач;

• устанавливать особый порядок налогообложения некоммерчес­ких организаций культуры;

• способствовать развитию благотворительности в области куль­туры;

• осуществлять свое покровительство в отношении малообеспе­ченных граждан.

Выполняя комплекс задач по идеологическому и социальному обслуживанию населения, культура, как и образование, является одним из основных претендентов на средства государственного бюд­жета. В законодательстве указано, что на культуру ежегодно должно направляться не менее 2% от федерального бюджета и 6% от терри­ториальных бюджетов. Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнитель­ных затрат из-за инфляционных процессов.

Здравоохранение. Успех проводимых реформ в сфере охраны здо­ровья граждан находится в прямой зависимости от их законодатель­ного обеспечения. В «Основах законодательства Российской Феде­рации об охране здоровья граждан» от 22.07.93 г. № 5487-1 отмечено, что государство .Гарантирует охрану здоровья каждого человека. При этом основные „принципы охраны здоровья, такие, как доступность медико-социальной помощи и социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья, свидетельствуют о том, что изначально не гарантирована полная бесплатность здравоохранения, а гарантиро­ван лишь определенный минимальный объем бесплатных медицинс­ких услуг. Основными доступными и оплачиваемыми из бюджета] для каждого гражданина видами медицинского обслуживания явля~| ются: лечение наиболее распространенных болезней, а также тра отравлений и иных неотложный: состояний; проведение санитарнсь гигиенических и противоэпидемических мероприятий; медицине^ кая профилактика важнейших заболеваний;' санитарно-гигиеничео| кое образование; меры по охране семьи, материнства, отцовства детства; другие мероприятия.

Вторым значимым документом в области здравоохранения явля« ется Закон РФ от 28.06.91 г. № 1499-1 «О медицинском страховав граждан в Российской Федерации». Создание и развитие систек обязательного- и добровольного медицинского страхования позволяв ет привлечь органы государственного управления, работодателей граждан к оплате медицинских услуг. Источниками страхования обязательном медицинском страховании являются: для работающе го населения — средства работодателей; для неработающего населе ния и работников бюджетной сферы — соответствующий бюджет. результате изменения структуры затрат на охрану здоровья населе ния (реструктуризации расходов) в России сформировалось три eric темы организации, финансирования здравоохранения, две из кс рык государственные (муниципальные): государственная бюджетнг система здравоохранения; государственная система обязательно! медицинского страхования; негосударственная (частная) медицш

Для аккумулирования и контролируемого использования фиг совых ресурсов (кроме бюджетных) созданы федеральный и per нальные фонды обязательного медицинского страхования. В чие от образования и культуры законодательством не установле доля средств бюджета, направляемая на здравоохранение. Для лизации медицинских услуг создаются лечебно-профилактичес* учреждения различных организационно-правовых форм.

Социальное обслуживание населения представляет собой дея ность по оказанию нуждающимся гражданам различных видов циальных услуг на дому и в учреждениях социального назначен бесплатно или на льготных условиях. Социальные услуги — это; организация питания, содействие в получении медицинской, п| вовой, социально-психологической и натуральных видов помои помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, орг зации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и гие. Система социального обслуживания населения включает в i как сеть стационарных учреждений дневного и круглосуточного i бывания, среди которых дома-интернаты для престарелых и и*

ЛИДОВ, приюты, реабилитационные центры, социальные гостини­цы и т.п., так и прямые социальные выплаты малообеспеченным гражданам и молодежи.

Законодательные аспекты общенациональной социальной страте­гии закреплены более чем в 200 правовых актах, из них 95% направле­ны на обеспечение льгот отдельным категориям населения. Реализа­ция этих документов возложена на десятки структур и носит распре­делительный характер. К примеру, Федеральный закон от 02.08.95 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует порядок бюджетного финансирования не только государственных учреждений социального обслуживания, но и негосударственных. К негосударственному сектору социального об­служивания относятся общественные объединения, в том числе про­фессиональные ассоциации, благотворительные и религиозные орга­низации, деятельность которых связана с социальным обслуживани­ем граждан пожилого возраста и инвалидов. Этим организациям в ус­тановленном порядке также могут выделяться бюджетные средства на частичное покрытие расходов.

К расходам на социальную помощь граждан относятся затраты на реализацию целевых социальных программ, таких как «Дети-ин­валиды», «Молодежь России», «Старшее поколение» и т.п. Путем реализаций таких программ решаются проблемы перераспределения ресурсов в пользу тех или иных категорий граждан. Часть расходов, таких, например, как бесплатное питание школьников во время учеб­ных занятий; предоставление на бесплатной, либо льготной основе медикаментов при амбулаторном лечении отдельным категориям больных; выплата региональных доплат работникам, имеющим до­ход ниже прожиточного минимума; выдача денежных средств мно­годетным семьям на приобретение одежды для посещения школы; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родите­лей, включается в состав расходов на образование и здравоохране­ние, что не позволяет в полной мере отслеживать эффективность оказания социальной помощи из-за отсутствия единой системы уче­та затрат.

Реализация государственных гарантий осуществляется специально созданными для этих целей учреждениями. В соответствии с зако­нодательством учреждением называется организация, созданная соб­ственником для осуществления управленческих, социально-культур­ных или иных функций некоммерческого характера и финансируе­мая им полностью или частично. Собственником (учредителем) го­сударственных и муниципальных учреждений является государство

в лице федеральных, региональных и местных органов управление»! поэтому основой государственных гарантий получения граждани­ном социальных услуг в пределах стандартов служит государствен-« ное или муниципальное финансирование.

Необходимость бюджетного финансирования социальной сферы| обусловлена свойствами социальных услуг как общественного това-] ра, их ролью в социально-экономическом развитии страны. Одна* суммы бюджетных ассигнований не могут определяться по потреб-] ности. Процесс государственного регулирования — это и установле- \ ние государственного заказа, подлежащего бюджетному обеспечении социальных нормативов, выраженных как в натуральном, так и денежном исчислении. Например, законодательством определено,, что для системы образования государственный заказ должен ВКЛЮ-^ чать такие параметры, как контингент обучаемых, государственный образовательный стандарт, норматив бюджетного финансирования.!

Исходя из принятой классификации расходов бюджета, выделяв-^ мые средства распределяются по разделам, подразделам, целевым экономическим статьям.

В приложении 1 приведен перечень типов учреждений по рас» риваемым отраслям, включенный в бюджетную классификацию ходов Российской Федерации. Все они закодированы специальь шифрами, указывающими на принадлежность к той или иной систем и на вид затрат. Например, в целом отрасли «образование» приев шифр (код) 1400, его параметры охватывают семь подразделов в симрсти от уровня реализуемых образовательных программ — 1401| 1407. Внутри каждого из них предусмотрено распределение расход по видам и целевым статьям, показывающим тип учреждения, расходов в свою очередь делятся на экономические статьи, Техно гия распределения расходов на экономические статьи, показывают вид финансовой операции, носит унифицированный характер любого бюджетного учреждения. Все расходы, в зависимости от эк номического содержания, делятся на текущие и капитальные. Тек щие расходы объединены в две группы: закупки товаров и оплата луг, субсидии и текущие трансферты. Первая группа включает в I расходы на оплату труда; начисления на нее; приобретение предок снабжения и расходных материалов (канцелярских, хозяйстве* мягкого инвентаря и обмундирования, продуктов питания, проч материалов); командировки и служебные разъезды; оплату транспс ных услуг; оплату коммунальных услуг с выделением расходов на; трическую, тепловую энергию, газ, водоснабжение, прочие услуги.

Из второй группы расходов наиболее значимы такие транс населению, как стипендии обучаемым, выдача наличных денег

мен питания, компенсационные выплаты учителям на приобретение книгоиздательской продукции, пособия на опекаемых детей и т. п. К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользо­вания, новое строительство, капитальный ремонт.

Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям свя­зана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирую­щих и административных органов за их целевым использованием. Это­му соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обосно­вания или сметы расходов. Определение объемов бюджетных ассиг­нований и распределение разнообразных по своему характеру расхо­дов по экономическим статьям осуществляет государственный орган управления в пределах выделенных по бюджету средств на календар­ный финансовый год.

До 1994 года бюджетная классификация расходов была более ук­рупненной. Например, все расходы на оплату труда относились на ста­тью 1 «Заработная плата». С 1995 года эти расходы подразделяются на экономические статьи: основной оклад гражданских служащих, допол­нительная оплата труда гражданских служащих, прочие денежные вып­латы гражданским служащим, выходные пособия при увольнении, оплата труда внештатных работников. Являясь удобной для контроля органов власти и управления, такая детализация стала тормозом для нормального функционирования бюджетных учреждений.

Прежде чем приступить к рассмотрению вопросов сметного пла­нирования расходов на содержание учреждений в настоящее вре­мя, обратимся к действовавшему ранее порядку финансового обес­печения их деятельности. В 70-80-х годах XX века бюджетные сред­ства выделялись также на основе смет, составляемых с учетом де­нежных и натуральных норм расходов по видам затрат. Сметный порядок способствовал устойчивости функционирования учрежде­ний, но не стимулировал рациональное использование ресурсов. При жесткой регламентации финансово-хозяйственной деятельно­сти учреждения не были заинтересованы в отказе от финансирова­ния неэффективных мероприятий; руководители премировались за выполнение «планов», а не за экономию средств или изыскание до­полнительных финансовых источников. Последующие этапы эко­номической политики в конце 1980-х годов предусматривали со­здание механизмов экономического стимулирования эффективно­го использования средств через поощрительные фонды и систему надбавок к ставкам заработной платы. Расширились финансово­хозяйственные права руководителей учреждений, активизировалось

внедрение в бюджетную сферу так называемого «нового хозяйствен­ного механизма», при котором предполагалась высокая степень са­мостоятельности учреждений. Разрешалось использовать все фи­нансовые источники, включая бюджетные, по своему усмотрению. Средства зачислялись в единый фонд финансовых ресурсов и по установленному процентному нормативу распределялись по фон­дам: единый фонд оплаты труда, материальные и приравненные к ним затраты, фонд производственного и социального развития. В ■ случае экономии хозяйственных расходов средства могли употреб- , ляться на материальное поощрение работников.

С введением новой бюджетной классификации ситуация суще*,| ственно изменилась. В настоящее время использовать бюджетные i средства по своему усмотрению учреждения не вправе из-за целёво$] го финансирования расходов. Вновь сметный порядок выделений ассигнований признан основополагающим. Прежде всего, учреди* ! тель устанавливает для каждого учреждения производственные п

ГОЙ. Особенность структуры территориальных и местных би

заключается в том, что наибольший удельный вес в их расходах зани­мает финансирование отраслей социальной сферы. С помощью этих бюджетов в основном решаются вопросы местного значения. Напри­мер, около 90% расходов на здравоохранение и 80% — на образование финансируется в настоящее время за счет регионов. В тех случаях, когда финансирование учреждений или мероприятий осуществляется из бюджетов разных уровней, применяется термин «многоуровневое фи­нансирование». Употребляемое понятие «многоканальное финансиро­вание» означает, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и широкий спектр внебюджетных средств.

Процесс финансирования означает реальное перечисление средств на счет бюджетополучателя или реальную оплату расходов органом казначейства по поручению учреждения. В настоящее время приме­няется несколько способов финансирования учреждений. Один из них заключается в том, что финансовые органы перечисляют сред­ства на счета государственного органа управления, который называ­ется главным распорядителем кредитов. Далее орган управления при­нимает решение о том, как эффективнее их использовать, по какому принципу распределить между учреждениями, какому учреждению и какую сумму перечислить, как проконтролировать целевое исполь­зование средств.

Частично эта проблема решается путем открытия отдельных бан­ковских счетов, предназначенных только для финансирования средств на оплату труда и начислений на нее. В этом случае распределение средств производится исходя из удельного веса финансирования по отношению к утвержденной на данный период сумме. Разновиднос­тью первого способа является вариант, при котором орган управле­ния сам осуществляет все расчеты за учреждение через централизо­ванную бухгалтерию, если учреждение не имеет самостоятельного расчетного счета в банке. Такая схема финансирования позволяет обеспечить более тщательный контроль над финансовой деятельнос­тью учреждения и способствует предотвращению необоснованных затрат. Обязанностью централизованной бухгалтерии при органе уп­равления — главном распорядителе кредитов — является учет фи­нансовых операций, порученных ей учреждением. Руководитель са­мостоятельно делает выбор, создать ли ему бухгалтерскую службу как структурное подразделение или на договорных началах передать ве­дение бухгалтерского учета специализированной организации. Стач туе самостоятельного субъекта финансово-хозяйственной деятельно­сти при этом сохраняется.

Поскольку основным держателем и распорядителем обществен- 1 ных фондов потребления является государство, оно определяет по­рядок движения и использования бюджетных средств. Новый меха­низм финансового обеспечения государственных расходов, в том числе расходов на социальную сферу, включает в себя процесс уп- * равления бюджетными ресурсами через органы казначейства. На орга­ны казначейства повсеместно возлагаются функции по управлению і счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению ; платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюд- : жетных учреждений. Последнее означает, что органы казначейства; возьмут на себя роль плательщика расходов бюджета за всех бюдже­тополучателей, на счета которых не будут поступать бюджетные сред- « ства (кроме средств на заработную плату и трансфертов).

Безусловно, переход на казначейскую систему оплаты бюджетные! расходов с открытием лицевых счетов для каждого бюджетополуча- \ теля экономически целесообразен. Эта система прогрессивна по сво-' ему характеру и может дать положительные результаты в части: ма-1 неврирования государственными финансовыми ресурсами; получе-^ ния оперативной информации о кассовых расходах и перечислен» средств по назначению; контроля над финансовыми операциями; учреждений". Правила финансирования учреждений, состоящих федеральном бюджете, предусматривают только казначейские схеЦ мы финансовых потоков. Что касается региональных и местных бюд­жетов, то в систему бюджетного процесса вписались лишь отдель-| ные элементы казначейского финансирования. Например, уже сей­час в ряде территорий устанавливаются лимиты финансирования, по принятым бюджетным заявкам казначейство напрямую перечне ляет бюджетные средства на банковские счета бюджетополучателе! минуя промежуточное звено — главного распорядителя бюджетне средств, и решая при этом две задачи: сокращение сроков прохох ния средств и усиление контроля за целенаправленным финансы рованием расходов.

С принятием Бюджетного кодекса РФ и новых правил финанои рования значительно изменилась бюджетная терминология, кс рая применяется при бюджетных взаимоотношениях с получателе! ми бюджетных средств, в том числе и с учреждениями социально сферы. Напрймер, бюджетополучателем, или получателем бюдже ных средств называется бюджетное учреждение или иная организ ция, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствв с бюджетной росписью на соответствующий год. Бюджетополучат должен быть юридическим лицом, иметь утвержденную смету дол дов и расходов, самостоятельные счета в банковских учрежде»

либо вести учет доходов и расходов через централизованные бухгал­терии при органах управления. При казначейской системе исполне­ния бюджета для каждого бюджетополучателя в казначействе откры­вается лицевой счет, в котором указывается постатейный объем ас­сигнований на год, квартал и лимит финансирования на месяц, а также учитывается фактически произведенная оплата расходов и ос­татки средств.

Права и обязанности бюджетополучателя также строго регламен­тированы. Он имеет право на: своевременное получение и исполь­зование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджет­ной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своев­ременное доведение уведомления о бюджетных ассигнованиях и ли­митах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинан­сирования по решению судебных органов. Обязанности бюджетопо­лучателя: своевременно подавать бюджетные заявки или иные доку­менты, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе, и пла­ту за пользованйе бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведе­ния об использовании бюджетных средств.

Как уже отмечалось, финансирование учреждений осуществляет­ся по так называемым лимитам. По другой терминологии это называ­ется «в соответствии с кассовым планом финансирования», который зачастую не выполняется из-за недопоступления доходов. Лимиты финансирования представляют собой объемы бюджетных обязательств, определяемые и утверждаемые для распорядителя и получателя бюд­жетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не пре­вышающий три месяца. В настоящее время лимиты бюджетных обя­зательств устанавливаются ежемесячно, исходя из бюджетных возмож­ностей. Определение и утверждение лимитов, или кассовое планиро­вание представляет собой процесс оценки поступления доходных ис­точников' и расходования средств в течение предстоящего бюджетно­го периода. В первую очередь учитывается необходимость полного обеспечения расходов по «защищенным» бюджетным статьям. В пре­делах лимитов бюджетополучатели имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей. Органу, испол­няющему бюджет, предоставлено право в одностороннем порядке уменьшать лимиты в случае секвестирования бюджета либо отсрочить предоставление лимитов сроком на три месяца, но не более 10% сум­мы квартала, в котором производится отсрочка.

Нельзя не остановиться еще на таком важном моменте, как бюд­жетные санкции или меры принуждения, которые могут быть при­менены в отношении нарушителей бюджетного законодательства. К ним относятся:

предупреждение получателей бюджетных средств о ненадлежащем' исполнении бюджетного процесса и наложение на руководителей -г ’ получателей бюджетных средств штрафов в соответствии с Кодексом ' об административных правонарушениях;

блокировкарасходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных'! обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями или отказ !” в принятии бюджетной заявки, если средства выделялись на выполз; нение определенных условий, однако к моменту составления лимк-^ тов (либо их подтверждения) эти условия оказались невыполненные«! ми. Блокировка расходов осуществляется также при выявлении фак*| тов и на сумму нецелевого использования бюджетных средств;

изъятие бюджетных средств—бесспорное взыскание бюджетных^ сумм, используемых не по целевому назначению; списание в бес спорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату! в бюджет.

Как же рассчитать сумму средств, использованных не по целев му назначению? Поскольку целевой характер выделяемых ассигнс ваний определяется кодом бюджетной классификации, то перерао*| ход плановых назначений по каждой статье является нецелевым, іш этом самостоятельное перераспределение средств между предметник! ми статьями не допускается. Нецелевым использованием бюдже ных средств признается также:

• направление средств на банковские депозиты, приобретет различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имуще

с целью их последующей продажи;

• осуществление взносов в уставной капитал другого юридиче кого лица;

• расходование (перечисление или создание кредиторской заде женности) средств при отсутствии оправдательных документої

• завышение объемов выполненных работ, расценок; выполт ние работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сме ной документацией; направление средств на объекты ({ ботки), не включенные в адресные и целевые программы;

• недостача материальных ценностей, приобретенных за сч средств бюджета;

• расходование средств сверх норм, утвержденных в установ ном порядке (норм возмещения командировочных расхс норм на расходование бензина и т.п.);

* просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и ока-

зание услуг; < ч

заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюд­жете (смете расходов), ведущие к потере бюджетных средств или имущества, являющегося государственной или муници­пальной собственностью.

Иными словами, под использованием средств не по целевому на­значению следует понимать такое их использование, которое не при­водит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, что закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, оп­ределяющих целевой характер выделяемых из оюджета средств.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает порядок оплаты расходов по государственным закупкам или строительным подрядам исклю­чительно на конкурсной (тендерной) основе, что позволяет избежать завышения цен и оплаты невыполненных работ. На рис. 8.4.1 пока­заны методы определения затрат при оплате расходов бюджетными учреждениями.

*

Рис 8.4.1. Методы определения затрат при использовании бюджетных средств


Неполное и нестабильное финансирование учреждений в послед­ние годы привело к тому, что у бюджетополучателей возникли серь­езные трудности с оплатой расходов по коммунальному обслужива­нию помещений, а также за выполненные объемы ремонтных ра­бот. Сокращению кредиторской задолженности в условиях дефици­та финансовых ресурсов способствует применение таких нетрадици­онных методов финансирования, как передача учреждениям в счет

финансирования векселей, проведение взаимных зачетов по нало­говым платежам и ассигнованиям из бюджета.

Вексельный способ финансирования предусматривает следующий порядок: финансовый орган передает главному распорядителю кре­дитов ценные бумаги — векселя определенной номинальной стоимо­сти с указанием конкретных сроков их погашения. Главный распо­рядитель кредитов вправе передать вексель подведомственному уч­реждению для оплаты расходов за выполненные работы и услуги; продать на рынке ценных бумаг; взять в кредитном учреждении ссу­ду под залог векселя; предъявить вексель на погашение по истече­нии срока его обращения. Факт передачи векселя от одного вексе­ледержателя другому оформляется соответствующим договором, ак­том приема-передачи с указанием номинальной стоимости, серии и номера ценной бумаги, написанием в векселе нового владельца. Этот способ финансирования учреждений не получил широкого распрос­транения. При всех условиях после обращения вексель возвращает­ся финансирующему органу для покрытия его стоимости за счет бюд­жета. Кроме того, при продаже векселей возникают потери бюджет­ных средств. Чем длительнее срок обращения векселя, тем ниже его рыночная- стоимость по сравнению с номинальной.

При условии полного финансирования бюджетополучатели при­меняют традиционную форму расчетов за оказанные услуги, т.е. со своего расчетного счета платежным поручением перечисляют на бан­ковский счет организации необходимую сумму средств за оказанные услуги. Целью взаимных зачетов является сокращение неплатежей. При данном способе финансирования зачитывается задолженность организаций-налогоплательщиков по уплате в бюджет налогов, включая штрафы и пени; финансовых органов по финансированию главных распорядителей кредитов или учреждений; главных распо­рядителей кредитов и учреждений поставщикам услуг и подрядным организациям за выполненные работы. Например, из-за недофинан­сирования учреждение Имеет кредиторскую задолженность за ото­пление. В то же время теплоснабжающая организация является не­доимщиком по платежам налогов в бюджет, из которого финанси­руется это учреждение. Взаимозачет позволяет организации не пла­тить налоги, финансовому органу не перечислять на счет главного распорядителя кредитов или учреждения средства, учреждению не оплачивать расходы за отопление.

Какой бы способ финансирования ни был принят в конкрет­ном субъекте Российской Федерации, применяется пять последо-’ вательно осуществляемых обязательных процедур санкциониро­вания расходов:

• составление и исполнение бюджетной росписи. После утверж­дения бюджета главные распорядители бюджетных средств со­ставляют бюджетную роспись по всем подведомственным рас­порядителям и получателям бюджетных средств. В ней указы­вается как функциональное, так и экономическое содержание расходов по всем предметным статьям, приводится покварталь­ное распределение средств;

• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигно­ваниях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Далее необходимо отметить, что впервые в бюджетном законода­тельстве приведено понятие бюджетного обязательства, которое пред­ставляет собой признанную органом, исполняющим бюджет, обя­занность совершить расходование средств соответствующего бюдже­та в течение определенного срока, возникающую в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Важнейшие элементы бюджетного процесса — бюджетный учет и отчетность об исполнении бюджета. Бюджетный учет — вид бух­галтерского учета, осуществляемый в органах, исполняющих бюд­жет и в бюджетных учреждениях. По расходам бюджета исполне­ние может быть кассовым и фактическим. В бюджетных учрежде­ниях на кассовые расходы относятся суммы, оплаченные учрежде­нием (казначейством) с бюджетных счетов наличными деньгами и путем безналичных расчетов. На суммы, внесенные на счет в бан­ке, кассовые расходы уменьшаются (например, возврат депониро­ванных сумм по заработной плате). Фактическими расходами счи­таются действительные затраты учреждения, оформленные соответ­ствующими документами, включая расходы, по неоплаченным сче­там кредиторов, по начисленной заработной плате и стипендиям. Фактические расходы более полно свидетельствуют о произведен­ных затратах, чем кассовые. Кассовые расходы не могут быть выше бюджетного финансирования, но могут быть выше и ниже факти­ческих расходов.

Таким образом, финансирование социальной сферы представ­ляет собой комплекс мер, направленных как на совершенствова-

НИЄ основной деятельности учреждений, так и на эффективное ис­пользование финансовых ресурсов. С помощью бюджетного финаН- ‘ сирования обеспечивается- реализация государственных СОЦИальнш| | гарантий. ' Мі

Контрольные вопросы:

1. Какие задачи решаются государством при казначейской системе финан4| сирования?

2. Какие расходы бюджетных средств признаются нецелевыми?

3. Что представляет собой кассовый план финансирования?

4. Охарактеризуйте способы финансирования бюджетных учреждений.

5. В чем отличие кассовых расходов от фактических?

Приложение 14

Классификация расходов бюджета, утвержденная приказом Министерства финансов РФ от 06.01.98 Мз 1-Н (по отдельным отраслям)

Наименование

вида расхода

Код

вида

расхода

Код

целевой

статья

Раздел *1'
1 2 3 4 4|
Образование

Детские дошкольные учреждения

259 400 1400 ‘й
Школы-детские сады, школы начальные, неполные средние и средние 260 401 1402 'I
Специальные школы 261 401 1402 Л
Вечерние и заочные средние образовательные школы 262 401 Ж

1402.1

Школы-интернаты 263 401 14«Г?1
Учреждения по внешкольной работе с детьми 264 401
Детские дома 265 401 140?Л
Профессионально-технические училища 266 402 шт
Специальные профессионально-технические училища 267 403 140СІ


1 2 3 4
Средние специальные учебные заведения 268 403 1404
Институты повышения квалификации 269 404 1405
Учебные заведения и курсы по переподготовке кадров 270 404 1405
Высшие учебные заведения 271 405 1406
Прочие учреждения и мероприятия в области образования 272 407 1407
Финансирование расходов по проведению летней оздоровительной кампании 319 407 1407
Культура 1500
Дворцы и дома культуры, другие учреждения клубного типа 280 410 1501
Целевые дотации и субсидии 280 410,424,425 1501
Театры, концертные организации, цирки и другие организации исполнительных искусств 281 411 1501
Организации кинематографии 282 415 1502
Музеи и постоянные выставки 283 410 1501
Библиотеки 284 410 1501
Прочие учреждения и мероприятия в области культуры и искусства 287 412 1503, 1504
Целевые дотации и субсидии 290 420,421 1601, 1602, 1603
Здравоохранение 1700
Целевые дотации и субсидии 290 433 1703
Больницы, родильные дома, клиники 300 430 1701
Поликлиники, госпитали, амбулатории, диагностические центры 301 430 1701
Фельдшерско-акушерские пункты 302 430 1701
Станции переливания крови 303 430 1701
Дома ребенка 304 430 1701
Станции скорой и неотложной помощи 305 430 1701
Санатории для больных туберкулезом 306 430 1701
Санатории для детей и подростков 307 430 1701
Санатории и дома отдыха 308 430 1701

1 2 3 4
Дезинфекционные станции 309 432 1702
Прочие учреждения и мероприятия в области здравоохранения 310 430 1701
Центры государственного санитарно­эпидемиологического надзора 311 432 1702
Мероприятия по борьбе с эпидемиями 312 432 1702
Прочие учреждения в сфере санитарно­эпидемиологического надзора 313 432 1702
Прочие мероприятия в области физической культуры и спорта 314 434 1703
Целевые расходы на оказание дорогостоящих видов медицинской помощи гражданам Российской Федерации 315 430 1701
Расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, отнесенные на территориальные фонды обязательного медицинского страхования 316 430 1701
Территориальные медицинские объединения 317 430 1701
Социальная политика 1800 ЛЦ
Территориальные центры и отделения оказания социальной помощи на дому 318 440 1801 '
Дома-интернаты для престарелых и инвалидов 320 440 1801 4
Учреждения по обучению инвалидов 321 440 1801|1
Пособия и социальная помощь 322 440 1801 ,1
Прочие учреждения и мероприятия в области социальной политики 323 440,

445,446

1801,

1803, 180#

Выплата государственных пособий на детей военнослужащих и гражданского персонала 324 452


Тарифные коэффициен ты Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы на 01.04.99 г.1

Разряды

оплаты

труда

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Тариф­

ные

коэффи­

циенты

1,00 1,36 1,59 1,73 1,82 2,00 2,27 2,54 2,91 3,27 3,68 4,18 4,73 5,32 6,00 6,68 7,41 8,23
Тариф­

ные

ставки

(оклады)2

110 150 175 190 200 220 250 280 320 300 405 460 520 585 660 735 815 905

1

Утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.03.99 г. № 309 «О повышении тарифных ставок (окладов)


Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы». о° ^Размеры тарифных ставок (окладов) округлены до целых рублей.

Законы и нормативные акты

I. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.08.98 № 145-ФЗ.

2 Закон РФ от 28.06.91 г. Ш 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

3 Закон РФ от 09.10.92 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской }

v ' Федерации о культуре».

4. Закон РФ от 22.07.93 г. № 5487-1 «Основы законодательства Российской,! Федерации об охране здоровья граждан».

5. Федеральный закон от 12.01.95 г. № 5-ФЗ «О ветеранах».

6. Федеральный закон от 02.08.95 г. № 122-ФЗ «О социальном обслужива­нии граждан пожилого возраста и инвалидов».

7. Федеральный закон РФ от 11.08.95 г. № 195-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

8. Федеральный закон РФ от 12.01.96 г. №7-ФЗ «О некоммерческих орга­низациях».

9. Закон РФ «Об образовании» (в редакции, введенной в действие Федер 'Ным законом от 13.01.96 г. № 12-ФЗ).

10. Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федер

от 15.08.96 г. N° 115-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 26.03.98 № 31-ФЗ).

II. Федеральный закон от 22.08.96 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузов ком профессиональном образовании».

12. Федеральный закон от 21.11.96 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете».

13. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10.09.98 г. № 27 Концепции развития системы адресной социальной помощи населен Санкт-Петербурга».

<< | >>
Источник: Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. Финансы: Учебник для вузов. — М.:Юрайт-М,—504с.. 2004

Еще по теме Управление финансами в отраслях Социальной сферы:

  1. ФИНАНСЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
  2. Глава 12. ФИНАНСЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
  3. Глава 14. ФИНАНСЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
  4. ГЛАВА 8. ФИНАНСЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
  5. Глава 12. ФИНАНСЫ ОРГАНИЗАЦИЙ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
  6. Функции органов управления развитием социальной сферы региона
  7. Инструменты и методы управления развитием социальной сферы региона
  8. Глава 4 УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ РЕГИОНОВ
  9. 29. СФЕРЫ, ОТРАСЛИ И ФОРМЫ СТРАХОВАНИЯ, ИХ ОСОБЕННОСТИ
  10. 29. СФЕРЫ, ОТРАСЛИ И ФОРМЫ СТРАХОВАНИЯ, ИХ ОСОБЕННОСТИ
  11. 19. СФЕРЫ, ОТРАСЛИ (ПЕНСИОННОЕ, МЕДИЦИНСКОЕ И ДР.) СТРАХОВАНИЯ
  12. Финансовое планирование в отраслях бюджетной сферы
  13. Современная система управления финансами. Управление финансами: понятие, объекты и субъекты управления, функции
  14. Глава 6СПЕЦИФИКА МАРКЕТИНГОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ОТРАСЛЯХ СФЕРЫ МАЛОГО БИЗНЕСА
  15. Финансы отрасли капитального строительства