<<
>>

Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

Межбюджетные отношения — отношения между органами государ­ственной власти Российской Федерации, органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправ­ления по обеспечению бюджетного процесса.
Межбюджетные отноше­ния существуют в любом государстве, имеющем административно­территориальное деление. Но складываться они могут на разных ос­новах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответству­ет высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо про­тивоположный основах. Им присуща высокая степень самостоятель­ности территориальных бюджетов при соблюдении единства обще­государственных интересов. Принципы, на основе которых функ­ционируют федеративные бюджетные системы, называют прин­ципами бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Гер­мания, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и другие. Для классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных пол итико-территориальных образований, и такая авто­номия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, на­оборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма разную степень ав­тономии субъектов федерации. Например, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США привилегии при разграниче­нии налогов между федеральным центром и штатами предусмотре­ны для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от прин­ципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объек­тивной необходимостью, это обязательное условие для сбалан­сированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Российская Федерация отно­сится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и полити­ческим условиям для функционирования и развития субъектов Фе­дерации. .

Бюджетный кодекс РФрегламентирует следующие принципымеж- бюджетныхотношений:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по опреде­ленным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас­пределение по временным нормативам регулирующих дохо­дов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет­ных прав муниципальных образований;

• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований;

• равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом,, равенство местных бюджетов во взаимо­отношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в ко­дексе, однако, именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта — между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы орга­низации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерации определены в Федеральном законе от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Отметим, что децентрализация бюджетных средств — необходи­мый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений. Как по этому вопросу складывалась си­туация в России с 1992 по 1997 год, показано в табл. 4.3.1.

Таблица 4.3.1 Фактические пропорции распределения расходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%) bgcolor=white>1992
Бюджеты Год
1993 1994 1995 1996 1997
Федеральный бюджет 61,4 50,3 49,3 47,9 47,4 41,7
Консолидированные бюджеты субъектов Федерации 38,6 49,7 50,7 52,1 52,6 58,3
в том числе: региональные 10,1 20,3 22,1 21,5 20,6
местные 28,5 29,4 28,6 30,6 32,0

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительно ярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами. Внутри субъектов Федерации доля расходов постоянно преобладает в местных бюджетах, что является результатом сосредоточения в этих бюджетах основной части бюджетных затрат на социальную сферу и поддержку экономики.

Сопоставим данные по расходам с пропорциями распределения доходов между звеньями бюджетной системы РФ (табл. 4.3.2).

Таблица 4.3.2 Фактические пропорции распределения доходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)
Бюджеты Год
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Федеральный бюджет 55,9 50,5 49,0 51,8 52,3 44,8
Консолидированные бюджеты субъектов Федерации 44,1 49,5 51,0 48,2 47,7 55,2
в том числе: региональные 16,5 25,7 26,3 24,8 23,3
местные 27,6 23,8 24,7 23,4 24,4

Сравнение пропорций распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы показывает, что между ними имеется несоответствие, т.е. децентрализация расходных полномочий не со­провождается адекватной передачей доходных источников. Тради­ционно распределение доходов между звеньями бюджетной системы осуществлялось посредством закрепления собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюдже­тов относятся:

• налоговые доходы, законодательно закрепленные за соответ­ствующими бюджетами;

• неналоговые доходы, за исключением доходов от использо­вания имущества, находящегося в государственной или му­ниципальной собственности;

• безвозмездные перечисления.

При этом финансовая помощь не относится к собственным до­ходам соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федера­ции или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам

доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уров­ня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство и бюджетная практика постоянно «размывали» эти два понятия — соб­ственные и регулирующие доходы. Действительно, разделить их дос­таточно трудно, поскольку в обоих случаях речь могла идти о частях (долях) доходов. Бюджетный кодекс РФ разделяет собственные и ре­гулирующие доходы по периоду их установления: собственные дохо­ды определяются на постоянной основе; регулирующие доходы уста­навливаются на год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов опре­деляется также видом нормативного документа, который их устанав­ливает. Так, собственные доходы регламентируются бюджетным и налоговым законодательством в целом, а регулирующие доходы — за­конодательством Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации о соответствующем бюджете на очередной год. Например, в 1998 году акцизы на вино-водочные изделия относились к регулиру­ющим доходам, так как параметры их распределения между федераль­ным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации регламентирова­лись Федеральным законом от 26.03.98 г. № 43-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год»; а налог на прибыль, в части, поступающей в субъекты Федерации, относится к собственным доходам субъектов Федерации, так как распределение ставки налога на прибыль закреп­лено в Законе РФ от 27.12.91 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль пред­приятий и организаций» (с изменениями и дополнениями).

Бюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюдже­тов нижестоящего территориального уровня и социально-экономи­ческого развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета од­ного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. Как правило, использование соб­ственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере ре­шить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К меж- бюджетным отношениям относят и предоставление финансовой по­мощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюд­жетные компенсации. Кратко охарактеризуем каждую форму. <

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвоз­мездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Эта форма финансовой помощи является традиционной. Однако в 1994 году был сделан важный шаг в реформировании межбюджетных от­ношений, и основной формой оказания финансовой помощи стала нормативно-долевая дотация (трансферт).

Нормативно-долевая дотация (трансферт) — сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной ос­нове в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой под­держки регионов (ФФПР) или фонда финансовой поддержки муни­ципальных образований (ФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долей (процентов) субъек­тов Федерация или муниципальных образований в указанных фон­дах. Методика расчета нормативно-долевой дотации направлена на осуществление горизонтального выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения и оказание им финансовой помощи по единым для всех правилам. Источник выделения нормативно-до­левой дотации — целевой бюджетный фонд, который формируется в определенном размере от суммы налоговых поступлений. О роли нор­мативно-долевой дотации в общем объеме финансовой помощи сви­детельствуют данные табл. 4.3.3.

Таблица 4.3.3 Финансовая помощь субъектам Федерации в 1996-1998 годы (%)
Вида финансовой помощи 1996 г. 1997 г. 1998 г.
Финансовая помощь субъектам Федерации, всего 100,0 100,0 100,0
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 72,0 73,8 88,5
Субвенция г. Москве 4,9 3,3
Дотации закрытым административно-террито­риальным образованиям (ЗАТО) 4,8 4,6 7,8
Дотация г. Сочи 0,35 0,4 0,4
Финансирование расходов по содержанию объектов жилого фонда и социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления 12,4 11,8
Бюджетные ссуды на оказание финансовой поддержки завоза в районы Крайнего Севера 5,5 3,4
Средства, передаваемые по взаимным расчетам - 1.3 3,3
Прочие мероприятия в области регионального развития - 1,4

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юри­дическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осу­ществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расхо­дования не по назначению суммы субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если субвенция выдается с указанием некоторых других условий, то она называется «обуслов­ленной субвенцией».

Бюджетный кодекс РФ возвращает такое понятие, как «субсидия*. Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 19 90-х годов, однако, в Законе РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвоз­мездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физичес­кому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые дру­гому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной осно­вах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Не­смотря на то, что ссуда упоминается почти во всех бюджетный зако­нах, именно Бюджетный кодекс законодательно ограничивает вре­мя предоставления ссуды шестью месяцами, хотя традиционно на практике срок ссуды ограничивался финансовым годом. Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кас­совых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. При этом цели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюд­жетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Взаимные расчеты — метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на этот год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов на­логов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Бюджетные компенсации—суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных реше­ниями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе «ком­пенсационная» норма установлена следующим образом: в течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного само­управления не вправе принимать решений, приводящих к увеличе­нию расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюд­жетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изме­нений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюд­жетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпаде­ние) доходов.

Как было отмечено выше, первый этап реформы межбюджет- нык отношений быт осуществлен в 1994 году. Однако к 1997 году стало ясно, что существенных качественных изменений в резуль­тате осуществления этого этапа не произошло, наоборот, кризис межбюджетнык отношений обострился, что нашло отражение в не­довольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедре­ния «одноканальной модели». Суть ее сводится к следующему. Для большинства регионов определяется фиксированная сумма плате­жей в федеральный бюджет — своеобразный план (оклад) по нало­говым поступлениям. Сверхплановые поступления целиком зачис­ляются в бюджет региона. Регионы, которым недостаточно всей суммы собранных на их территории налогов, получают фик­сированный объем финансовой помощи из федерального бюджета, восполняющий дефицит их бюджетов. Однако «одноканальная мо­дель» может привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджет­ного, а затем и экономического пространства, ухудшит инвестици­онный и предпринимательский климат и, как результат, усилит сепаратистские тенденции.

В 1998 году Правительство РФ одобрило «Концепцию реформи­рования межбюджетнык отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах»1, направленную на решение следующих задач:

• .разграничение расходных полномочий и ответственности, а также налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;

• совершенствование механизмов бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Для решения последней задачи предполагается:

Постановление Правительства РФ от 30.07.98 г. № 862.

• разделить финансовую поддержку на текущую и инвестици­онную;

• осуществить поэтапный переход к оценке объективных бюд­жетных потребностей регионов на основе бюджетных норма­тивов и индексов бюджетных расходов;

• использовать в формулах бюджетного выравнивания показа­тели налогового потенциала территорий;

• концентрировать инвестиционные ресурсы, распределяемые между регионами, в Федеральном фонде регионального раз­вития;

• усилить целевую направленность финансовой помощи и ее обусловленность.

Проводимые реформы направлены на то, чтобы органы власти и

управления обладали реальной налогово-бюджетной самостоя­тельностью и несли полную ответственность за ее использование.

Контрольные вопросы:

1. Назовите звенья бюджетной системы РФ.

2. Перечислите и поясните основные принципы построения и функциони­рования бюджетной системы РФ.

3. В чем заключается принцип самостоятельности, и как он реализуется на практике?

4. Назовите формы межбюджетных взаимоотношений.

5., Определите основные направления реформы межбюджетных взаимоот­ношений.

<< | >>
Источник: Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. Финансы: Учебник для вузов. — М.:Юрайт-М,—504с.. 2004

Еще по теме Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм:

  1. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  2. Межбюджетные отношения н развитие бюджетного федерализма
  3. ТЕМА 5. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  4. 18. Бюджетная система страны: федеральный бюджет, бюджеты субъектов, местные бюджеты. Межбюджетные отношения. Консолидированный бюджет
  5. Содержание и принципы бюджетного федерализма
  6. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  7. 30. СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  8. ПРИНЦИПЫ И СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  9. 6.4. Система межбюджетных отношений
  10. Особенности российского бюджетного федерализма
  11. Сущность и содержание бюджетного федерализма
  12. Формирование российской модели бюджетного федерализма
  13. Финансово-бюджетный федерализм