<<
>>

Бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетный процесс является составной частью бюд­жетного планирования, его главной формой. Бюджетное плани­рование как органическая часть финансового планирования под­чинено требованиям финансовой политики государства.
В ходе бюджетного планирования обеспечиваются централизованное распределение и перераспределение стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы, достигается воздействие финансов на основные эконо­мические и качественные показатели государственных программ развития страны, выявление резервов эффективного использо­вания материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование осуществляется уполномочен­ными законом органами государственной власти и включает бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и орга­низационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования, ба­лансовый метод и др.

Бюджетный процесс как главная форма бюджетного плани­рования представляет собой регламентированную законодатель­ством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и контролю за испол­нением федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также бюджетов государственных вне­бюджетных фондов. Его содержание определяется государствен­ным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.

Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджетной деятельности:

• составление проектов бюджетов;

• рассмотрение и утверждение бюджетов;

• исполнение бюджетов;

• составление отчета об исполнении бюджетов и их утвер­ждение.

Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отражением не только эко­номической жизни общества, но и политической культуры.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов бюджетной системы в России, а также контроль за их исполнением регулируются Конституцией Российской Феде­рации, Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

Участниками бюджетного процесса являются:

— Президент Российской Федерации;

• высшее должностное лицо субъекта Российской Федера­ции, глава муниципального образования;

• законодательные (представительные) органы государст­венной власти и представительные органы местного самоуправ­ления (далее — законодательные (представительные) органы);

• исполнительные органы государственной власти (испол­нительно-распорядительные органы муниципальных образо­ваний);

— Центральный банк Российской Федерации;

• органы государственного (муниципального) финансового контроля;

• органы управления государственными внебюджетными фондами;

• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

• получатели бюджетных средств.

Основные задачи бюджетного процесса:

• выявление материальных и финансовых резервов госу­дарства;

• максимально приближенный к реальности расчет расходов бюджетов;

• обеспечение максимальной сбалансированности бюдже­тов;

• согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

• осуществление бюджетного регулирования в целях пе­рераспределения источников доходов между бюджетами раз­ного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Деятельность государства от начала составления государ­ственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около трех лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл подразделяется на указанные выше стадии бюджетного процесса.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения бюд­жета охватывает период от начала составления (за 10 месяцев до начала очередного финансового года) до его утверждения. Стадия исполнения бюджета длится в течение финансового года. Отчетная стадия об исполнении годового бюджета охватывает период составления Правительством отчета и рассмотрения его в законодательном органе. Правительство представляет отчет в Государственную Думу и одновременно в Счетную палату не позднее 1 июня текущего года; Счетная палата проводит провер­ку отчета и готовит заключение по нему в течение 4,5 месяцев (до 15 сентября текущего года). Государственная Дума рассмат­ривает отчет в срок 1,5 месяца после представления Счетной палатой заключения по нему.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­жетных фондов утверждаются на три года — очередной финан­совый год и плановый период (два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом)[36].

Бюджеты субъектов РФ и территориальных государствен­ных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты разра­батываются и утверждаются сроком на один год или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в со­ответствии с законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последова­тельно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с бюджетом начинается снова, так как еже­годно изменяется объем национального дохода государства, перераспределяются государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период. Ежегодно изменяются потребности каждой республики в составе РФ, национально-государственных образований, административно­территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет с максимальной пользой для развития об­щества. Рассмотрим их подробнее.

Единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюд­жета состоят в том, что бюджетная система РФ должна объе­динить все бюджетные доходы и расходы государства в феде­ральном бюджете РФ, бюджетах национально-государственных образований, административно-территориальных единиц и в бюджетах органов местного самоуправления. Нормами процес­суального бюджетного права подробно регламентируется, когда и в какую именно часть бюджетной системы должен поступить соответствующий доход и произведен соответствующий бюд­жетный расход.

Принцип реальности запланированных доходов и расходов обеспечивается тем, что формирование бюджетной системы основано на возможности в течение времени, отведенного на составление бюджетов, в полном объеме устанавливать на пла­нируемый период все источники и размеры бюджетных доходов, выявлять внутрихозяйственные резервы и источники накопле­ния, что дает возможность определять оптимальные размеры средств, направляемых на развитие экономики и социальных процессов на всей территории государства.

Гласность и публичность в бюджетном процессе выража­ются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса происходит широкое и всестороннее обсуждение содержания бюджета на предстоящий год и итогов бюджета прошедшего года.

Федеральный бюджет в целом и во всех его составных час­тях обсуждается комитетами и комиссиями представительных органов власти и на заседаниях представительных органов. Закон о федеральном бюджете и бюджетах республик в составе РФ, решения о бюджетах субъектов Федерации и о местных бюджетах принимаются только представительными органами власти и публикуются для всеобщего сведения. Решения пред­ставительных органов власти об утверждении бюджета, отчета об исполнении бюджета, а также решения по иным вопросам, касающимся бюджета, подлежат опубликованию в средствах массовой информации в сроки, установленные соответствующим представительным органом власти, или доводятся до сведения населения иным способом исходя из возможности соответствую­щего представительного органа власти.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в сред­ствах массовой информации должны быть опубликованы не­обходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Кроме того, решения представительных органов по бюджету публикуются в специальных статистических сборниках в тече­ние года со дня принятия решения об их утверждении.

Органы представительной и исполнительной власти по­стоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Принцип ежегодности бюджета имеет большое экономи­ческое и политическое значение. Ежегодность дает возможность выявить ближайшие тенденции рыночного развития, обеспе­чить повседневный контроль за рациональным использованием государственных финансовых ресурсов в условиях развития рынка.

Экономическое значение состоит в том, что в годовых бюд­жетах представляется возможным более полно учесть и конкре­тизировать происходящие под влиянием научно-технического прогресса изменения в темпах роста производительности труда, промышленного производства, национального дохода и т. д.

Принцип специализации показателей бюджета осуществля­ется на всех стадиях бюджетного процесса. Он проявляется в кон­кретизации сумм доходов бюджета по источникам, а расходов — по целевому назначению. Этим целям служит бюджетная клас­сификация — специальный юридический акт, лежащий в основе бюджетной деятельности финансовых органов.

Самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти обеспечивается на­личием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.

Балансовый метод — установление правильного соотно­шения между доходами и расходами бюджетов, а также меж­ду натуральными и стоимостными показателями, что должно создать устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами экономической дея­тельности, экономическими регионами. Важное его условие — соответствие расходов бюджета его доходам, создание финан­совых резервов. Этот принцип — главная цель всей финансовой политики.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означа­ет, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с опреде­ленными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.

Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществ­ления всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по использованию федерального бюджета, осущест­вляемых за пределами РФ в соответствии с законодательст­вом РФ.

Участие в бюджетном процессе органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собра­ние (парламент) РФ, представительные органы государственной власти субъектов Федерации, местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполне­нии. Составление проекта бюджета и его исполнение являются функцией исполнительных органов: Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местных испол­нительных органов.

Правительство РФ организует разработку прогнозов эко­номического и социального развития страны, важнейших фе­деральных программ. Под его руководством осуществляются составление проекта федерального бюджета РФ, рассмотрение перед представлением в ГД, контроль и анализ отчета о его исполнении. Исполнительные органы субъектов Федерации и местные исполнительные органы составляют, рассматривают перед представлением в законодательные органы и контроли­руют исполнение соответствующих бюджетов.

Министерство финансов РФ и его финансовые органы про­водят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению федерального бюджета, регио­нальных и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета РФ.

Федеральная налоговая служба, налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законода­тельства, правильностью исчисления, полнотой и своевремен­ностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, установленных налоговым законода­тельством, а также представляют в Министерство финансов РФ необходимую информацию о налоговых поступлениях в бюдже­ты. Федеральная таможенная служба выполняет те же функции, что и налоговые структуры, в отношении таможенных пошлин.

Рассмотрим подробнее стадии бюджетного процесса.

Составление проектов бюджетов осуществляется, как отмечалось, исполнительными органами власти. Ему пред­шествуют разработка и согласование показателей прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, целевых про­грамм, показателей сводного финансового баланса и бюджетных проектировок. Работу эту осуществляет комиссия, создаваемая в порядке, установленном Правительством РФ.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации — до­кумент, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального рас­полагаемого дохода) и секторов экономики.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического разви­тия Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Порядок разработки сводного финансового баланса Рос­сийской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

За основу составления бюджетов берется бюджетное пос­лание Президента РФ, в котором определяются бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (направляется в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего финансовому); прогнозы социально-экономического развития РФ и соответствующих территорий; прогноз свободного финансового баланса.

Проекты бюджетов составляются с учетом нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нор­мативами, установленными законодательствами Российской Федерации, субъектов Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

При составлении бюджетов используются разные методы: нормативный, экстраполяции, экономического анализа, эконо­мико-математического моделирования.

В случае, если бюджет субъектов РФ (бюджеты муници­пального района, городского округа, поселения) разрабатывается и утверждается на очередной финансовый год, высший испол­нительной орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план (СФП) субъекта РФ (муниципального района, городского окру­га). Представительным органом поселения может быть принят правовой акт о разработке и утверждении среднесрочного фи­нансового плана поселения.

СФП субъекта РФ (муниципального образования) содержит основные параметры бюджета субъекта РФ (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается по форме и в порядке, установленными высшим исполнительным органом государственной власти РФ (местной администрацией муниципального образования) с соблюдением положений Бюджетного кодекса РФ (ст. 174).

Порядок и сроки разработки проектов бюджетов, как отме­чалось, взаимосвязаны. Организует эту работу Правительство РФ поэтапно, начиная не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

На первом этапе формирования федерального бюджета осуществляется выбор Правительством РФ варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в котором должны содержаться макроэкономические показатели развития экономики и социальной сферы.

На основе выбранного Правительством РФ варианта про­гноза функционирования экономики Министерство финансов РФ организует и разрабатывает проектировки основных пока­зателей федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

После принятия Правительством РФ основных характе­ристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределения его расходов в соответствии с бюджетной клас­сификацией расходов бюджетов Министерство финансов РФ в двухнедельный срок направляет бюджетные проектировки фе­деральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета; уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений РФ и ее субъектов на очередной финансовый год и плановый период.

Второй этап формирования федерального бюджета включает распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с бюджетной классификацией расходов по получателям бюджетных средств, а также разработку указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в экономике и социальной сфере, приостановлении или отмене нор­мативных актов, исполнение которых влечет расходование средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в оче­редном финансовом году и плановом периоде.

Одновременно Министерство экономического развития РФ формирует перечень федеральных программ, подлежа­щих финансированию, согласовывает их объемы на очередной финансовый год и плановый период. Несогласованные вопросы рассматриваются межведомственной правительственной комис­сией, возглавляемой министром финансов.

Вся указанная работа второго этапа должна быть завершена не позднее 15 дней до дня внесения проекта бюджета в Государс­твенную Думу. До 26 августа Правительство РФ рассматривает: прогноз социально-экономического развития Российской Феде­рации на очередной финансовый год и плановый период; проект федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и другие документы и материалы, характеризующие бюд­жетную финансовую политику, представленные Министерством экономического развития РФ, Министерством финансов РФ, другими федеральными органами исполнительной власти; ут­верждает проект федерального закона о федеральном бюджете.

Составленный и согласованный проект федерального бюд­жета РФ Правительство РФ не позднее 26 августа текущего года вносит на рассмотрение в Государственную Думу[37]. Одновремен­но с проектом бюджета представляются следующие документы и материалы:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• предварительные итоги социально-экономического раз­вития за истекший период текущего финансового года и ожи­даемые итоги социально-экономического развития за текущий финансовый год;

• прогноз социально-экономического развития;

• прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджетной системы РФ, в том числе консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период;

• пояснительная записка к проекту бюджета;

• расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

• расчеты прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и

Фонда национального благосостояния на начало и конец очеред­ного финансового года и каждого года планового периода;

• реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет суб­венций бюджетам субъектов РФ;

• основные показатели государственного оборонного заказа;

• отчеты о реализации долгосрочных целевых программ;

• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

• верхний предел государственного долга на конец очеред­ного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

• проект программы государственных внутренних заимство­ваний на очередной финансовый год и плановый период;

• проект программы государственных внешних заимствова­ний на очередной финансовый год и плановый период;

• проекты программ государственных гарантий на очеред­ной финансовый год и плановый период;

• проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;

• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий фи­нансовый год;

• проекты законов о бюджетах государственных внебюд­жетных фондов;

• предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государствен­ного финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

• иные документы и материалы.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополне­ний в законодательные акты о налогах и сборах, законопроекты об увеличении минимального размера пенсий и минимального размера оплаты труда, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, а так­же проекты законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченные реальными источниками финансирования.

Рассмотрение и утверждение бюджетов в законода­тельных органах — Федеральном Собрании (парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местного самоуправления.

Проект федерального бюджета и указанные выше докумен­ты, полученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету для заключения о соответствии пред­ставленных документов и материалов требованиям бюджетного законодательства. На основании заключения Комитета Совет Думы решает вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансо­вой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключе­ния по каждому комитету направляются в Комитет по бюджету.

Получив заключение от каждого комитета, Комитет по бюд­жету составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу, которая начинает рассмотрение бюджета в трех чтениях[38].

При рассмотрении федерального бюджета в первом чтении[39] Государственная Дума обсуждает его концепцию и прогноз со­циально-экономического развития РФ, основные направления бюджета и налоговой политики, проект программы государс­твенных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также ос­новные характеристики федерального бюджета на предстоящий год и плановый период, к которым относятся:

• общий объем доходов с выделением объема нефтегазовых доходов;

• нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ (приложение к Федеральному закону о бюджете), если они не утверждены БК РФ;

• дефицит (профицит) федерального бюджета в сумме и в процентах к расходам;

• общий объем расходов федерального бюджета;

• объем нефтегазового трансферта;

• условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% об­щего объема расходов федерального бюджета на первый год пла­нового периода и не менее 5% на второй год планового периода;

• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец финансового года и каждого года планового периода;

• нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде.

По результатам рассмотрения принимается проект феде­рального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики федерального бюджета, после чего Государс­твенная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в пер­вом чтении Государственная Дума может:

• передать законопроект в Согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта;

• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При отклонении федерального бюджета и передаче его в Согласительную комиссию она разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета и принимает согласованное решение. Согласованный текст федерального бюджета вновь вно­сится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу.

По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о федеральном бюджете на предстоящий год и плановый период в первом чтении и об основных характеристиках этого бюджета.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении[40] Государственная Дума утверждает перечень главных администраторов доходов бюджета и главных адми­нистраторов источников финансирования дефицита бюджета; бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общих объемов расходов, утвержденных в первом чтении; распределе­ние между субъектами РФ межбюджетных трансфертов; про­граммы государственных внутренних и внешних заимствований РФ (приложения к федеральному закону о федеральном бюдже­те на очередной финансовый год и плановый период); программы государственных гарантий РФ в валюте РФ и в иностранной валюте (приложения к федеральному закону); программу пре­доставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период; текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

При рассмотрении в третьем чтении[41] в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, под­разделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной фи­нансовый год и ведомственная структура расходов федераль­ного бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с Конституцией РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение в Совет Федерации.

Закон о бюджете считается одобренным Советом Федера­ции, если за него проголосовало более половины общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рас­смотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты парламента могут создать

Согласительную комиссию для преодоления возникших разно­гласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой в одном чтении.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон о бюджете в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание закона Президентом РФ отводится 14 дней. Если Президент РФ в этот срок не подписал закон и отклонил его, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установлен­ном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотре­нии закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством — не менее 2/3 голосов общего числа членов парламента, — он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение 7 дней (ст. 107 Конституции РФ).

В случае непринятия федерального бюджета на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 ян­варя очередного года финансовый орган правомочен доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассиг­нования и лимиты бюджетных обязательств, не превышающие 1/12 части их в отчетном году; иные показатели применяются в размерах и порядке, установленных в законе о бюджете на отчетный финансовый год.

Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу власти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его аналогичны федеральному бюджету и устанавливаются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с учетом изменений от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (ст. 184, 1841, 1842, 187, 190).

Исполнение бюджета начинается после утверждения бюд­жета законодательными органами и подписания федерального бюджета Президентом РФ. Правительство РФ по согласованию с исполнительными органами субъектов Федерации организует исполнение бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процес­се исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям бюджетной классификации.

Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других пла­тежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также фи­нансирование мероприятий в пределах утвержденных ассигно­ваний и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации народ­ного хозяйства, соблюдении режима экономии в расходовании средств, более полном привлечении налоговых доходов.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, направляется исполнительным орга­нам на уменьшение размера дефицита и выплаты, сокращаю­щие долговые обязательства бюджета без внесения изменений и дополнений в закон о бюджете. Изменения в закон вносятся в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений (национального благосостояния) более чем на 10%[42].

Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Федеральной налоговой службой и Феде­ральной таможенной службой и их органами на местах.

При исполнении бюджета большое значение имеет правиль­ное и экономически обоснованное распределение всех видов пла­тежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и расходов — основному оперативному плану распределения доходов-расхо­дов по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюд­жетных средств в течение года. Бюджетная роспись федераль­ного бюджета РФ утверждается Минфином РФ, в соответствии с ней потребители бюджетных средств — отраслевые министер­ства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) получают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.

В настоящее время в основном завершен переход от банков­ской системы кассового исполнения бюджета к казначейской. Первоначально на эту систему был переведен федеральный бюджет, затем бюджеты следующих уровней. Исполнительные органы власти организуют исполнение и исполняют бюдже­ты, управляют счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Особая роль определена Федеральному казначейству Ми­нистерства финансов РФ. Этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы, т. е. зачисление всех доходов и по­ступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Проведение бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечивать полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распоря­дителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Феде­ральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге Казначейства и вести полный реестр бюджетополучателей.

Единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Федерального казначейства Мини­стерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Мо­скве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), муниципальным образованиям. Органы Казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоя­тельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения возложенных функций. В своей деятельности Казначейство руководствуется Конституцией РФ, законами РФ, указами и распоряжениями Президента РФ; постановле­ниями и распоряжениями Правительства РФ, положением о Федеральном казначействе РФ; приказами и распоряжениями министра финансов РФ. Органы Казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в процессе зачисления доходов и взаимо­расчетов между бюджетами, а также координации работ по соз­данию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральное казначейство:

• организует бюджетное и финансовое исполнение феде­рального бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов исходя из принципа единства кассы;

• доводит до территориальных органов Федерального казна­чейства размеры ассигнований из федерального бюджета РФ по обслуживаемым этими органами территориям РФ;

• ведет сводный реестр распорядителей средств федераль­ного бюджета РФ и государственных (федеральных) внебюд­жетных фондов;

• организует распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом РФ и бюджетами субъектов Федерации, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и до­ходам;

• осуществляет управление доходами и расходами феде­рального бюджета РФ и иными централизованными финансо­выми ресурсами как в рублях, так и в иностранной валюте;

• регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, орга­низует контроль за поступлением и использованием средств;

• организует и осуществляет ведение операций по учету государственной казны РФ и другие мероприятия по исполне­нию бюджета.

Территориальные органы Федерального казначейства на местах осуществляют на соответствующей территории функции по исполнению своих бюджетов.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает:

• зачисление на единый счет бюджета доходов от распре­деления налогов, сборов и иных поступлений в соответствии с законом о бюджете;

• возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществ­ление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

• зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

• уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджет;

• перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейст­ва, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Исполнить бюджет по доходам — это значит мобилизовать контингенты налогов, сборов, других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существую­щим законодательством.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактиче­ского наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования.

Основные этапы санкционирования следующие: составле­ние и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения бюджета); утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополу­чателей; утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям; утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей; принятие денежных обязательств бюджетополучателями; подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

Исполнить бюджет по расходам — это значит профинан­сировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью[43].

Бюджетные ассигнования направляются распорядителям бюджетных средств, которыми являются государственные органы, органы местного самоуправления, имеющие право рас­пределять бюджетные средства между нижестоящими распо­рядителями средств и бюджетополучателями.

По объему предоставленных прав они подразделяются на главных и нижестоящих. Главные — это руководители соответ­ствующих министерств, агентств, управлений, департаментов. Они расходуют средства на осуществление централизованных мероприятий и соответствующих целевых программ, распре­деляют предоставленные средства между нижестоящими рас­порядителями кредитов. На уровне учреждения, организации (предприятия), получающих бюджетные ассигнования, ответст­венность за правильное, целевое, эффективное использование средств возложена на руководителя. Российские предприятия (организации), являющиеся юридическими лицами (за исключе­нием предприятий с иностранными инвестициями), могут полу­чать из федерального бюджета средства на возвратной основе. Эти займы могут предоставляться через федеральные органы исполнительной власти; администрацию субъектов РФ; банки и другие российские юридические лица, являющиеся агентами Правительства РФ.

При предоставлении средств федерального бюджета может быть использована вексельная форма оформления задолженно­сти. Плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставляемыми на возвратной основе, и суммы в их погаше­ние вносятся в федеральный бюджет.

В процессе исполнения бюджета устанавливается строгий контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, предоставляемых на возвратной и безвозвратной основе. В частности, в действующем законодательстве преду­смотрено, что:

• за нецелевое использование предприятиями и органи­зациями средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и безвозвратной основе, взимается штраф в раз­мере двойной ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей в течение срока использования бюджетных средств не по целевому назначению. Средства, использованные не по целевому назначению, подлежат изъятию в федеральный бюджет;

• за несвоевременный возврат средств федерального бюдже­та и использование не по целевому назначению сокращается или прекращается предоставление всех видов финансовой помощи, в том числе отсрочек и (или) рассрочек по уплате налогов и сборов в федеральный бюджет;

• за просрочку уплаты основной суммы долга, а также процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, начисляется пеня в размере одной трехсотой действующей ставки рефинан­сирования Центрального банка РФ за каждый календарный день просрочки исполнения обязательств по уплате суммы долга и процентов за пользование средствами федерального бюджета;

• возврат предоставленных на возвратной основе предпри­ятиям (организациям) средств федерального бюджета, а также плата за пользование этими средствами приравниваются к обя­зательным платежам в бюджет.

Средства, израсходованные получателями средств феде­рального бюджета незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от пользования ими, подлежат возмещению по предписаниям Счетной палаты РФ в течение одного месяца со дня выявления указанных нарушений.

Правительство РФ в соответствии с действующим законо­дательством представляет в Государственную Думу и одновре­менно в Счетную палату не позднее 1 июня текущего года отчет об исполнении годового федерального бюджета. Отчет об испол­нении федерального бюджета за финансовый год представляется в Государственную Думу в соответствии со структурой закона и одновременно в структуре бюджетной классификации.

Конкретная работа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральную налоговую службу и ее налоговые инспекции, Федеральную таможенную службу.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение по нему (после представления его Правительством РФ в Государственную Думу), используя материалы и резуль­таты проведенных проверок и ревизий.

Заключение по отчету об исполнении федерального бюдже­та Счетная палата представляет в ГД и Правительство РФ не позднее 15 сентября текущего финансового года.

После получения заключения Счетной палаты РФ Государ­ственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета и в соответствии со ст. 26411 БК РФ заслушивает:

• доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;

• доклад председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федераль­ного бюджета.

По предложению председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации могут выступить или представить доклады с анали­зом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

По результатам рассмотрения отчета об исполнении фе­дерального бюджета Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

• об утверждении отчета об исполнении федерального бюд­жета;

• об отклонении отчета об исполнении федерального бюд­жета.

В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвра­щается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не пре­вышающий один месяц.

<< | >>
Источник: Нешитой А. С., Я. М. Воскобойников. Финансы: Учебник / А. С. Нешитой, Я. М. Воскобой­ ников. — 10-е изд. — М.: Издательско-торговая корпора­ция «Дашков и К°»,— 528 с.. 2012

Еще по теме Бюджетный процесс в Российской Федерации:

  1. Организация бюджетного процесса в Российской Федерации
  2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. Тема 4. Бюджетный процесс в Российской Федерации
  4. Глава 13 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
  6. Раздел 2. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. Глава 4. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации
  8. Бюджетная классификация Российской 1- Федерации
  9. 7.2. Бюджетная система Российской Федерации
  10. Бюджетная система Российской Федерации
  11. Бюджетная система Российской Федерации
  12. Бюджетное устройство Российской Федерации
  13. Бюджетное устройство Российской Федерации
  14. 2.2. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. 29. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ