<<
>>

7.8. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования

Реформирование бюджетного процесса предусматривает переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования. Это позволит обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или плани­руемыми результатами их использования в соответствии с установ­ленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного пла­нирования программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение об­щественно значимых и, как правило, количественно измеримых ре­зультатов деятельности получателей бюджетных средств с одновре­менным мониторингом и контролем за достижением результатов.

Расширение сферы применения и повышение качества про- граммно-целевых методов бюджетного планирования предполагает­ся осуществить путем:

• представления ежегодно субъектами бюджетного планирова­ния докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных, региональных, муниципальных целевых про­грамм;

• использования в бюджетном процессе ведомственных целе­вых программ;

• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

• расширения полномочий администраторов бюджетных про­грамм в процессе исполнения бюджета.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной инвестиционной программы.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса число федеральных целевых программ будет существенно сокращено. При этом ликвидируемые программы не будут вклю­чаться в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большин­ство действующих федеральных целевых программ и их подпро­грамм планируется преобразовать в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосре­доточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, на- учно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходи­мых для реализации действующих программ, должен быть доста­точным для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение финансирования должно происходить по форма­лизованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

Исходя из этого федеральные и ведомственные целевые про­граммы будут рассматриваться как два типа единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целе­вым программам, являются:

1) четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

2) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объе­ма), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

3) наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подго­товки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после за­вершения программы или ее этапа) оценки программы;

4) обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

5) определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Распределение на конкурсной основе средств бюджета прини­маемых обязательств между бюджетными целевыми программами будет регулироваться следующими принципами:

• распределение основной части средств бюджета принимае­мых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результатив­ности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

• учет при распределении ассигнований бюджета принимае­мых обязательств средней оценки бюджетных целевых про­грамм, реализуемых соответствующим субъектом бюджетно­го планирования;

• учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие ор­ганы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

Не исключена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением проце­дур расторжения договоров (соглашений).

В бюджетном процессе должны быть внедрены новые методы планирования и исполнения бюджета, т.е. метод бюджетирования, ориентированного на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат, — это плани­рование, исполнение бюджетов всех уровней и контроль результа­тов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ.

Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета ос­нован на четкой формулировке целей и задач в деятельности орга­нов власти, бюджетополучателей, а также на применении показате­лей, характеризующих количественные или качественные парамет­ры выполнения этих задач.

Термин и метод бюджетирования не новы. В отечественной фи­нансовой литературе они появились не с бюджетным, а с финансо­вым менеджментом, в рамках которого предприятиями применяет­ся целевое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач и полученных финансовых результатов (директ-костинг), составле­ние смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование)[8].

Бюджетирование как метод деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами является составной частью бюджетного процесса. Бюджетный же процесс происходит во всех звеньях бюд­жетной системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюдже­тирования происходит не только, как считают некоторые экономи­сты, в сфере государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах региональной, муниципальной политики, а следова­тельно, в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях.

Экономическая суть термина «бюджетирование» не имеет принципиально нового содержания. Во-первых, с тех пор как суще­ствуют государства и бюджеты, проводилась и проводится государ­ственная финансовая политика и средства из бюджетов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью по­ставленных целей. Во-вторых, средств в бюджетах никогда не хва­тало, поэтому правительства стремились достичь максимума резуль­тата при минимуме имеющихся бюджетных средств, т.е. всегда бы­ла ориентация на получение конкретного результата. В-третьих, для достижения этого результата всегда существовал финансовый кон­троль.

Таким образом все элементы бюджетирования, ориентирован­ного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного финансирования. Примером могут служить такие проводимые в СССР важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как электрификация, ликвидация неграмотности населения, инду­стриализация и др.

Некорректным является утверждение некоторых экономистов о том, что методы, понимаемые под программно-целевым планиро­ванием и планированием, ориентированным на результат, являются зарубежным изобретением. Это не соответствует истине. После Второй мировой войны западные экономисты стали еще в боль­шей мере использовать опыт СССР по централизованному управ­лению национальной экономикой и, в частности, опыт государст­венного целевого планирования, в том числе и финансового. В ев­ропейских странах были созданы министерства (ведомства), ведав­шие государственным планированием. Позже и американские эко­номисты предложили американскому правительству создать такое ведомство в США. Во многих странах при правительствах были созданы структуры, координирующие работу отраслевых ведомств по планированию мероприятий, требующих государственного фи­нансирования и оценивающих экономическую и социальную эф­фективность бюджетных расходов.

Такие органы задолго до этого действовали в СССР, а действия по оценке результативности государственных затрат производились в Госплане СССР и Минфине СССР и подведомственных им тер­риториальных органах и научных институтах в процессе составле­ния народно-хозяйственных планов и бюджетов и отчетов по их исполнению. Данные о такой работе можно почерпнуть из законо­дательных и инструктивных материалов, планов и отчетов Прави­тельства СССР об исполнении народно-хозяйственных планов и бюджетов, из монографии и учебников по этим проблемам.

Можно также отметить, что в нашей стране впервые были раз­работаны методические основы не только программно-целевого планирования, но и методики финансового обеспечения таких про­грамм. Примером тому может служить подготовленные в 1983 г. в НИФИ Минфина СССР Г.Б. Поляком «Методические рекоменда­ции по составлению и исполнению плана финансирования терри­ториальных целевых комплексных программ».

В современных условиях в бюджетном финансировании, ориен­тируемом на результат, для достижения более высоких параметров конечных результатов надо больше внимания уделять разработке и повышению качества подготовки целевых программ, их обоснова­нию, показателям оценки их выполнения, повышать требования к составлению отчетов, постоянно следить за ходом выполнения про­грамм, усилить санкции за их невыполнение.

В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ори­ентированного на результат, имеет следующее содержание.

Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — по­вышение эффективности использования бюджетных средств. Это может быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их ис­пользования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресур­сов между бюджетополучателями ставится в зависимость от дости­жения ими конкретных результатов в соответствии со среднесроч­ными приоритетами социально-экономической политики.

Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, связана с созданием системы мониторинга результатив­ности бюджетных расходов, докладов о результатах и основных на­правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, с переходом к многолетнему бюджетному планированию.

Мониторинг бюджетного сектора — это начальное наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности органов государст­венной власти и бюджетополучателей и эффективности использо­вания ими бюджетных средств.

Мониторинг бюджетного сектора в стране был введен на основа­нии распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. Монито­ринг проводится главными распорядителями бюджетных средств, федерального бюджета. Он распространяется на всех распорядителей и получателей бюджетных средств федерального бюджета.

Новой составной частью бюджетного процесса являются докла­ды о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, которые составляются в целях примене­ния в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат. Положение о подго­товке таких докладов утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспе­чение Правительства Российской Федерации и Министерства фи­нансов Российской Федерации информацией, необходимой для со­ставления доклада Правительства Российской Федерации о результа­тах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финан­сового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств федераль­ного бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики, а также сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ.

Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования (министерствами и ведомствами) с участием подве­домственных им главных распорядителей средств федерального бюджета, по которым субъект бюджетного планирования в соответ­ствии с порядком разработки проектов перспективного финансово­го плана и федерального бюджета на очередной финансовый год формирует бюджетные проектировки.

Доклад включает следующие разделы.

1. Цели и задачи деятельности.

2. Расходные обязательства и формирование доходов.

3. Результаты деятельности.

4. Распределение расходов по целям, задачам и программам.

5. Результативность бюджетных расходов.

Проекты докладов представляются в Правительственную комис­сию по повышению результативности бюджетных расходов и Мини­стерство финансов Российской Федерации для использования их дан­ных в работе по формированию проекта бюджета на очередной год.

Доработанные и уточненные с учетом принятого федерального за­кона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год доклады представляются в Правительственную комиссию по повыше­нию результативности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ.

Подобные доклады будут составляются на региональном и мест­ном уровнях.

Экономическая и финансовая информация, полученная на ос­нове мониторинга и докладов о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, позволит дать оценку экономической и социальной эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций, что в свою очередь станет базой для определения раз­мера бюджетных средств в плановом периоде.

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, ис­пользуется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, ес­ли министерства, ведомства, организации не добиваются выполне­ния задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы результативности их деятельности ниже установленного уровня.

<< | >>
Источник: Под ред. Г.Б. Поляка. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для слуден- тов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500)— 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,— 639 с. — (Серия «Золотой фонд российских учебников»). 2008
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме 7.8. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования:

  1. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования
  2. 10.1. От программно-целевого планирования к стратегическому менеджменту
  3. 31 ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ИННОВАЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
  4. 56. Целевой бюджетный фонд
  5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. 42. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
  7. Целевые бюджетные фонды
  8. Доходы и расходы целевых бюджетных фондов
  9. 31. БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
  10. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС. Бюджетное планирование
  11. 3.6. Бюджетный дефицит, методы его финансирования. Бюджетный профицит - направления использования