7.8. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности получателей бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением результатов.
Расширение сферы применения и повышение качества про- граммно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:
• представления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных, региональных, муниципальных целевых программ;
• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной инвестиционной программы.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса число федеральных целевых программ будет существенно сокращено. При этом ликвидируемые программы не будут включаться в качестве подпрограмм в оставшиеся программы.
Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм планируется преобразовать в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, на- учно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточным для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение финансирования должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.Исходя из этого федеральные и ведомственные целевые программы будут рассматриваться как два типа единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
1) четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
2) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
3) наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
4) обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
5) определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Распределение на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами будет регулироваться следующими принципами:
• распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;
• учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;
• учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.
Не исключена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).
В бюджетном процессе должны быть внедрены новые методы планирования и исполнения бюджета, т.е. метод бюджетирования, ориентированного на результат.
Бюджетирование, ориентированное на результат, — это планирование, исполнение бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ.
Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета основан на четкой формулировке целей и задач в деятельности органов власти, бюджетополучателей, а также на применении показателей, характеризующих количественные или качественные параметры выполнения этих задач.
Термин и метод бюджетирования не новы. В отечественной финансовой литературе они появились не с бюджетным, а с финансовым менеджментом, в рамках которого предприятиями применяется целевое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач и полученных финансовых результатов (директ-костинг), составление смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование)[8].
Бюджетирование как метод деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами является составной частью бюджетного процесса. Бюджетный же процесс происходит во всех звеньях бюджетной системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования происходит не только, как считают некоторые экономисты, в сфере государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах региональной, муниципальной политики, а следовательно, в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях.
Экономическая суть термина «бюджетирование» не имеет принципиально нового содержания. Во-первых, с тех пор как существуют государства и бюджеты, проводилась и проводится государственная финансовая политика и средства из бюджетов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью поставленных целей. Во-вторых, средств в бюджетах никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных средств, т.е. всегда была ориентация на получение конкретного результата. В-третьих, для достижения этого результата всегда существовал финансовый контроль.
Таким образом все элементы бюджетирования, ориентированного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного финансирования. Примером могут служить такие проводимые в СССР важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как электрификация, ликвидация неграмотности населения, индустриализация и др.
Некорректным является утверждение некоторых экономистов о том, что методы, понимаемые под программно-целевым планированием и планированием, ориентированным на результат, являются зарубежным изобретением. Это не соответствует истине. После Второй мировой войны западные экономисты стали еще в большей мере использовать опыт СССР по централизованному управлению национальной экономикой и, в частности, опыт государственного целевого планирования, в том числе и финансового. В европейских странах были созданы министерства (ведомства), ведавшие государственным планированием. Позже и американские экономисты предложили американскому правительству создать такое ведомство в США. Во многих странах при правительствах были созданы структуры, координирующие работу отраслевых ведомств по планированию мероприятий, требующих государственного финансирования и оценивающих экономическую и социальную эффективность бюджетных расходов.
Такие органы задолго до этого действовали в СССР, а действия по оценке результативности государственных затрат производились в Госплане СССР и Минфине СССР и подведомственных им территориальных органах и научных институтах в процессе составления народно-хозяйственных планов и бюджетов и отчетов по их исполнению. Данные о такой работе можно почерпнуть из законодательных и инструктивных материалов, планов и отчетов Правительства СССР об исполнении народно-хозяйственных планов и бюджетов, из монографии и учебников по этим проблемам.
Можно также отметить, что в нашей стране впервые были разработаны методические основы не только программно-целевого планирования, но и методики финансового обеспечения таких программ. Примером тому может служить подготовленные в 1983 г. в НИФИ Минфина СССР Г.Б. Поляком «Методические рекомендации по составлению и исполнению плана финансирования территориальных целевых комплексных программ».
В современных условиях в бюджетном финансировании, ориентируемом на результат, для достижения более высоких параметров конечных результатов надо больше внимания уделять разработке и повышению качества подготовки целевых программ, их обоснованию, показателям оценки их выполнения, повышать требования к составлению отчетов, постоянно следить за ходом выполнения программ, усилить санкции за их невыполнение.
В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ориентированного на результат, имеет следующее содержание.
Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — повышение эффективности использования бюджетных средств. Это может быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их использования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресурсов между бюджетополучателями ставится в зависимость от достижения ими конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики.
Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, связана с созданием системы мониторинга результативности бюджетных расходов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, с переходом к многолетнему бюджетному планированию.
Мониторинг бюджетного сектора — это начальное наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности органов государственной власти и бюджетополучателей и эффективности использования ими бюджетных средств.
Мониторинг бюджетного сектора в стране был введен на основании распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. Мониторинг проводится главными распорядителями бюджетных средств, федерального бюджета. Он распространяется на всех распорядителей и получателей бюджетных средств федерального бюджета.
Новой составной частью бюджетного процесса являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, которые составляются в целях применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат. Положение о подготовке таких докладов утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.
Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации информацией, необходимой для составления доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики, а также сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ.
Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования (министерствами и ведомствами) с участием подведомственных им главных распорядителей средств федерального бюджета, по которым субъект бюджетного планирования в соответствии с порядком разработки проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год формирует бюджетные проектировки.
Доклад включает следующие разделы.
1. Цели и задачи деятельности.
2. Расходные обязательства и формирование доходов.
3. Результаты деятельности.
4. Распределение расходов по целям, задачам и программам.
5. Результативность бюджетных расходов.
Проекты докладов представляются в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов и Министерство финансов Российской Федерации для использования их данных в работе по формированию проекта бюджета на очередной год.
Доработанные и уточненные с учетом принятого федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год доклады представляются в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ.
Подобные доклады будут составляются на региональном и местном уровнях.
Экономическая и финансовая информация, полученная на основе мониторинга и докладов о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, позволит дать оценку экономической и социальной эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций, что в свою очередь станет базой для определения размера бюджетных средств в плановом периоде.
Метод бюджетирования, ориентированного на результат, используется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, если министерства, ведомства, организации не добиваются выполнения задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы результативности их деятельности ниже установленного уровня.
Еще по теме 7.8. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования:
- Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования
- 10.1. От программно-целевого планирования к стратегическому менеджменту
- 31 ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ИННОВАЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
- 56. Целевой бюджетный фонд
- ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- 42. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
- Целевые бюджетные фонды
- Доходы и расходы целевых бюджетных фондов
- 31. БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
- БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС. Бюджетное планирование
- 3.6. Бюджетный дефицит, методы его финансирования. Бюджетный профицит - направления использования