<<
>>

6.2. Принципы построения и структура бюджетной системы Российской Федерации

После изучения параграфа вы сможете: . охарактеризовать структуру бюджетной системы РФ; .перечислить принципы построения бюджетной системы РФ и определить каждый из них;

.назвать основные законодательные материалы, которые регла - ментировалиранее и определяют в настоящее время основы функцио­нирования бюджетной системы РФ.

До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно централи­зованной. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в государственном бюджете СССР, который включал союз­ный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты со­юзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского под­чинения. Начиная с сельских и поселковых бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу объединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тыс. бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом эко­номического и социального развития страны, всей экономической сис­темой СССР.

Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило пе­ресмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его децентрализации. Это обеспечивалось принятием ряда законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы стра­ны стал Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюд­жетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[29]. В соответствии с этим Законом бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность респуб­ликанского (федерального) бюджета РФ, республиканских бюджетов рес­публик в составе РФ, бюджетов национально-государственных и адми­нистративно-территориальных образований РФ. В бюджетную систему РФ как самостоятельные части включаются: республиканский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, облас­тные бюджеты краев и областей, городские бюджеты гг. Москвы и Санкт- Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюдже­ты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюдже­ты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

В Законе дано определение консолидированного бюджета как сво­да бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствую­щей территории. Следует отметить, что консолидированный бюджет не несет правовой нагрузки, однако его параметры широко использу­ются в процессе сводного планирования, отчетности, анализа. На схе­мах 6.2.1 и 6.2.2 представлены соответственно структура консолиди­рованного бюджета РФ и структура консолидированного бюджета области как субъекта РФ.

Важное значение для развития бюджетов субъектов федерации имел Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4607-1 «Об основах бюджет­ных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государствен­ной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, гг.

Москвы и Санкт- Петербурга, органов местного самоуправления»[30]. Этот Закон опреде­лил права субъектов федерации, а Также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и испол­нительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование средств этих бюджетов, взаимоотношения
Консолидированный бюджет Российской Федерации


, „ _ Консолидированные бюджеты

ФедфШШЬШ бюджет субъектов РФ

указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также уста­новил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюдже­тов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и исполь­зования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения со­циально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

Итак, бюджетная система современной России состоит из трех зве­ньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. 28 июля 1995 г. был принят Федеральный за­кон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», который ввел новое понятие — «муниципальное образование». Муниципальное образование — это го­родское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных об­щей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пре­делах которых осуществляется местное самоуправление, имеются му­ниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование име­ет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъек­та РФ. Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных об­разований», «бюджеты органов местного самоуправления» рассмат­риваются как синонимы.

Схема 6.2.1

Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

Новый этап бюджетной реформы связан с Бюджетным кодексом РФ, принятым в 1998 г. и вступившим в силу с 1 января 2000 г. Со­гласно Бюджетному кодексу бюджетная система Российской Федера­ции — это основанная на экономических отношениях и государствен­ном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права

Схема 6.2.2



Структура консолидированного бюджета области



Консолидированный бюджет области
Бюджеты городов областного подчинения,в том числе областного центра

Бюджеты районов области



Городские Бюджеты бюджеты Г°РОдскиХ районов

Бюджеты Районные городов бюджеты районного

подчинения

Сельские, поселковые и другие бюджеты муниципальных образований



совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, мест­ных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Таким образом, Бюджетный кодекс РФ расширяет бюджетную систе­му, причисляя к ней кроме трех звеньев бюджета еще и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов, что является последовательным воплощением принципа полноты бюджетной системы.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы и принципы ее построения. Как следует из Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

• единства;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджета;

• эффективности и экономности использования бюджетных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• гласности;

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств.

Рассмотрим принципы организации бюджетной системы подробно. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов организации бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, тер­риториальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюд­жетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим характеристикам очень разнообразны, поэтому при составле­нии, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо обеспечить их систематизацию по однородным признакам, осуществ­ляемую путем применения единой бюджетной классификации. Этот до­кумент до 1996 г. ежегодно утверждался приказами Министерства фи­нансов РФ, а Федеральный закон № 115-ФЗ «О бюджетной классифи­кации Российской Федерации» был принят лишь 15 августа 1996 г. В этот документ неоднократно вносились поправки, и в августе 2000 г. была принята новая редакция бюджетной классификации.

Бюджетная классификация РФ — группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации груп- пировочных кодов. Бюджетная классификация, обеспечивая сопоста­вимость показателей бюджетов всех уровней, включает в себя: . классификацию доходов бюджетов РФ; . функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; . экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; . классификацию источников внутреннего финансирования де­фицитов бюджетов РФ;

•/ классификацию источников внешнего финансирования дефи­цита федерального бюджета;

•/ классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, а также субъектов РФ и муниципальных образований;

. классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

.ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Фрагмент бюджетной классификации доходов представлен в табл. 6.2.1.

Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов РФ и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных клас-

Таблица 6.2.1

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации (фрагмент)

Код Наименование групп, подгрупп, статей и подстатей дохода

1000000 Налоговые доходы

1010000 Налоги на прибыль (доход), прирост капитала

1010100 Налог на доход (прибыль) предприятий (организаций)

1010101 Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций (резидентов)

1010102 Налог на прибыль иностранных юридических лиц

1010103 Налог на прибыль бирж, брокерских контор, кредитных

и страховых организаций, от посреднических операций и сделок

1010104 Налог на доходы в виде дивидендов, полученных по акциям, принадлежащим предприятию-акционеру, налог на доходы от долевого участия в других предприятиях, созданных

на территории РФ

1010105 Налог на доходы с процентов (дисконта), полученных владельцами государственных и муниципальных ценных бумаг

сификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальней­шую детализацию объектов бюджетной классификации, но при этом они не вправе нарушать общие принципы построения и единства бюд­жетной классификации РФ.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы состоит в закреплении соответствующих видов до­ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государ­ственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Разграничение доходов осуществляется при помощи подразделения их на собственные и регулирующие. Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или ча­стично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюджетов относятся:

. налоговые доходы, закрепленные законодательством РФ за со­ответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюд­жетных фондов;

. неналоговые доходы в соответствии с бюджетным законодатель­ством;

. безвозмездные перечисления.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы от­числений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюд­жеты на очередной финансовый год, а также на долговременной осно­ве (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Норма­тивы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, кото­рый распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

В прежнем бюджетном законодательстве и бюджетной практике не было четкого различия между понятиями собственных и регулирую­щих доходов бюджетов. Действительно, различить их было трудно, поскольку речь в любом случае шла о частях (долях) доходов. Бюд­жетный кодекс РФ разделяет собственные и регулирующие доходы по периоду их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; регулирующие устанавливаются на год или на дол­говременной основе (не менее чем на три года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нор­мативного документа, который их устанавливает. Иначе говоря, соб­ственные доходы регламентируются законодательством в целом, а ре­гулирующие — законодательством РФ и субъектов РФ о соответству­ющем бюджете на очередной год[31].

Бюджетный кодекс РФ разграничил расходы по уровням бюджет­ной системы РФ. При этом различают:

.расходы, финансируемые исключительно из федерального бюд­жета;

.расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней;

. расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъек­тов РФ;

.. расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает:

• право законодательных (представительных) органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюд­жетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законо­дательством РФ;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

• право органов государственной власти и органов местного само­управления самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов означает, что все эти доходы и расходы подлежат отражению в бюджетах, бюджетах госу­дарственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в пол­ном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подле­жат финансированию за счет бюджетных средств, средств государ­ственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фон­дов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджет­ных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текуще­го финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предус­мотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирова­ния его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

В Бюджетном кодексе РФ установлены нормы, регулирующие де­фицит бюджета:

—» в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с де­фицитом в законе (решении) об этом бюджете утверждаются источ­ники финансирования дефицита бюджета;

—> текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, местного бюд­жета;

—» размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслужива­ние государственного долга Российской Федерации;

—» размер дефицита бюджета субъекта РФ не может.превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета (в первоначальной редакции предел состав­лял 5%);

—> размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (в первоначальной редакции предел составлял 3%);

— > в случае утверждения законом субъекта РФ, нормативным ак­том представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ, местного бюд­жета может превышать установленные ограничения, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Итак, Бюджетный кодекс РФ установил «золотое» правило: теку­щие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны ис­ходить из необходимости достижения заданных результатов с исполь­зованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расхода­ми бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

♦ обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления инфор­мации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведе­ний по решению законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления;

♦ обязательную открытость для общества и средств массовой ин­формации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и испол­нительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показате­лей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств со­стоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конк­ретных получателей с обозначением направления их на финансирова­ние определенных целей.

В зарубежных публикациях большое внимание уделяется принци­пу прозрачности бюджета (Нап.рагеп.у), который означает откры­тость и гласность в отношении структуры и функций государственно­го аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает бес­препятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечаю­щей международным стандартам информации о государственных опе­рациях. Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере поз­воляет реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую по­литику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравни­вать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактичес­кими. Временный комитет МВФ в 1998 г. принял Кодекс рекомендуе­мой практики по обеспечению фискальной прозрачности — декларация принципов[32]. Этот документ задуман как пособие странам — членам МВФ в их стремлении добиться большей прозрачности в бюджетной сфере, тем самым усилить контроль за фискальной политикой и по­высить доверие к ней, что является непременным условием эффектив­ного государственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и рекомен­дуемой практики, признавая при этом, что на их реализацию суще­ственно повлияют различия в системе бюджетных институтов, в пра­вовой системе, административном потенциале разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принци­пов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно от­нести собственно к принципам построения бюджетной системы. Од­нако именно они определяют бюджетную систему как единое целое. Остальные принципы, при всей их важности, в большей степени опре­деляют бюджетный процесс.

ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1. Назовите звенья бюджетной системы РФ.

2. Перечислите и поясните основные принципы построения бюджетной системы РФ.

3. В чем заключается принцип самостоятельности бюджетов и как он реа­лизуется на практике?

<< | >>
Источник: Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / М.В. Романовский и др.;— М.: Юрайт- Издат, - 543 с.. 2006

Еще по теме 6.2. Принципы построения и структура бюджетной системы Российской Федерации:

  1. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
  2. Глава З ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ
  3. Организация и принципы построения бюджетной системы РФ. Структура бюджетной системы РФ
  4. СУЩНОСТЬ, СТРУКТУРА И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
  5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации
  6. 83. Принципы построения бюджетной системы
  7. 23. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА, ЕЕ СОСТАВ, ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ
  8. 12.2. Бюджетная система государства, принципы ее построения
  9. 29. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. 7.2. Бюджетная система Российской Федерации
  11. Бюджетная система Российской Федерации
  12. Бюджетная система Российской Федерации
  13. Раздел 2. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. Глава 4. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации
  15. 1.7. Принципы построения российской налоговой системы
  16. 57. Бюджетная система Российской Федерации