§ 8. О технологиях лоббистской деятельности
Фактически во всех странах, в которых допускается свободное участие граждан в политической жизни и признается право человека воздействовать на работу представляющих его интересы государст венных органов, существует явление, называемое лоббизмом .
В проекте закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении феде ральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Консти туцией и законами Российской Федерации.
Исторические корни возникновения и развития явления выглядят следующим образом.
В XVI в. слово «лобби» (лоббизм) от англ. lobby (коридор, крытая площадка) — употреблялось для указания на прогу лочную площадку в монастыре. Столетие спустя так же начали назы вать помещение для прогулок в палате общин парламента Англии. Политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спус-тя, причем в Америке, когда в конце XIX столетия термин «лоббиро вание» начал обозначать покупку влияния, голосов за деньги. В Анг лии такая политика считалась предосудительной, и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах.Лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и распространились затем в других странах. Закон о регулиро вании лоббизма был принят в США в 1946 г. По данным Г. Вилсона только в Вашингтоне насчитывалось И тыс. лоббистов в «узком» (профессиональном) смысле этого слова . В Великобритании их назы вают парламентскими агентами.
Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и пред ставительных органах. Основная задача этих организаций — добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и ре шениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих об щественным интересам.
Отметим, что партии артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных групп общества.
Лоббистские группировки как раз восполняют этот недостаток: они выражают и отстаивают прежде всего корпоративные, профессиональные, этни ческие, региональные и иные (в том числе и политические интересы, но уже во вторую очередь), тем самым в парламенте реализуется соот ветствующее представительство.Лоббизм сегодня — вопреки обыденным представлениям — не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответствую щих законов, участия в других социально-конструктивных актах и др.
Лоббизм — это многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий реше ния; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консуль тантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государствен ные деятели, профессиональные юристы, специалисты по обществен ному мнению и т.п. — перечень можно продолжить.
Ряд механизмов лоббизма находится под контролем общества, но сама природа этого феномена исключает полную возможность такого контроля. В США, например, сильнейшим считается лоббизм военно- промышленного комплекса.
Существование лоббистских организаций обычно не усложняет парламентские и правительственные структуры, не дает дополнитель ных нагрузок на бюджет.
Лоббистские организации — частный институт, они существуют при парламенте, вокруг парламента или правительства, но в организа ционном плане совершенно независимы. Как правило, они находятся на полном финансовом самообеспечении.
В политологии выделяют две основные модели: англо-саксонскую, которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистской организации и определение допустимых рамок деятель ности групп давления; континентальную, при которой официально лоббизм как бы не существует, но заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участ вуя в работе специально созданных совещательных структур.
Можно привести весьма широкий спектр технологий, форм и ме тодов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом: сбор информации; предоставление инфор мации законодателям; выступления на слушаниях и комитетах кон-гресса; представление готовых законопроектов; участие в разработке законопроектов; информирование конгрессмена о том, какие послед ствия вызовет рассматриваемый законопроект в его избирательном
округе; неформальные контакты; пропагандистские кампании; кампа нии писем, телеграмм и телефонных звонков; финансирование изби рательных кампаний; участие в ведении или предоставление персонала для участия в избирательных кампаниях; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей; воздействие на законодателя через распространение в избирательном органе результатов его голосова ния; совместное лоббирование несколькими организациями (коллек тивный лоббизм).
Перечисленные и подобные методы применяются в основном по отношению к законодательным организациям .В лоббировании исполнительных органов власти кроме названных выше используются также: воздействие на процесс назначения на го сударственные должности; политическая поддержка ведомств; воздей ствие через совещательные комитеты; выступления на слушаниях в регулирующих агентствах и др.
В современных условиях к теме лоббизма в России проявляется постоянный, острый и в чем-то даже скандальный интерес. Часты вза имные упреки в лоббистском характере принятия решений как испол-нительной, так и законодательной властью. В этом «грехе» постоянно упрекают предпринимателей, банкиров, корпоративные объединения.
На сегодня этой деятельностью занимаются и официальные струк туры. К примеру, в Администрации Президента РФ с 1994 г. сущест вует Управление по взаимодействию с депутатами Федерального Со брания. По мнению его сотрудников, это фактически «президентские лоббисты». Весьма распространенным и эффективным является лоб бизм деловых кругов России, который свидетельствует об их выходе на уровень реализации политических функций, об участии в решении весьма ответственных государственных задач.
До последнего времени это явление в России существовало в его не самом лучшем варианте — лоббизм «дикий», никем и ничем не кон тролируемый, Не будучи профессиональными политиками, многие депутаты Федерального Собрания в группах и поодиночке, являясь представителями предприятий, ассоциаций, общественных объедине ний, откровенно отстаивали и отстаивают выгоды последних. Все это вовсе не способствует стабильности развития общества, а провоциру ет злоупотребления со стороны чиновников, должностных лиц; сооб щения об этом нередки на страницах прессы.
К примеру, в общественном мнении россиян (по данным ВЦИОМ) проблемы скрытого лоббизма, коррупции в высших эшело-
нах власти входят в десятку важнейших российских проблем. Ставки в конкурентной борьбе высоки.
Но все же к понятию «лоббизм» общество начинает привыкать.
Эта категория все чаще используется в российском политическом сло варе, но отношение к ней пока еще во многом весьма негативное. За-кулисная политика, встречные услуги, теневое влияние, «телефонное право», комплектование аппарата «своими людьми» и т.д. — эти и по добные термины характеризовали, да и сегодня во многом определяют российскую практику. Люди связывают ее с взятками, коррупцией, преступными группировками и т.п. Основания для этого есть, и весь ма существенные. Результаты публикаций по итогам социологичес ких исследований , в частности, свидетельствуют об этом.Логика жизни подсказывает, что для разрешения противоречий и проблем, имеющихся в российском обществе, существует путь, хоро шо известный в мире, — это переход от лоббизма «дикого» к лоббизму цивилизованному.
В России сегодня, несомненно, следует изучать и использовать ми ровой опыт цивилизованного лоббизма, но необходимо и ускорить процесс формирования российской системы и механизмов деятель ности этого социального института.
Каков же пока российский лоббизм? Чтобы рассмотреть сущность явления, представим лишь некоторые факты истории влияния «групп правления», «групп интересов», лоббистской деятельности в России. Воспользуемся для этого материалами, опубликованными в различ ных изданиях .
Советское уравнительное общество слабо было дифференцирова но по вертикали, что с лихвой компенсировалось горизонтальной тер риториально-отраслевой дифференциацией.
В силу размытости социальной структуры и неразвитости полити ческой системы социальные группы, никак не вычленяемые в одно родной массе советских работников, не были самоопределены и хоть как-то названы. «Гражданский лоббизм» в СССР отсутствовал или существовал в зачаточном, деформированном состоянии.
Наряду с территориальной дифференциацией, весьма ощутимой, но в условиях централизма и политического монизма недовяеющей, существовала и отраслевая дифференциация — отраслевое лоббирова-
ние. Основные группы давления образовались в СССР в 50—60-х го дах. Ведущими из них стали отраслевые и межотраслевые объедине ния предприятий, сформировавшиеся на базе монополий ВПК, маши ностроительного комплекса и металлургии, с 60-х годов — нефтегазо вой, с 70-х — атомной и иной энергетики, а также автомобильной промышленности.
Основными каналами лоббирования их интересов были министер ства плюс все те же комитеты КПСС: тюменские секретари отстаива ли интересы нефтяников и газовиков, свердловские — машинострои телей, ставропольские — агропрома... Вряд ли можно назвать сущест-вовавшие в СССР способы и каналы лоббирования гласными и легитимными.
Государственная политика проводилась в интересах отраслевых каналов, ряд которых (ведавшие закупкой зерна за рубежом, произ водством и продажей хлопка, экспортом нефти, отдельных видов во оружений и драгметаллов) во многом был неподконтролен даже Политбюро. Страна во многом находилась во власти монополий, ос новательно узурпировавших власть и собственность.
«Перестройка», призванная сбросить уже несостоятельную над стройку органов КПСС и высвободить энергию выходящих на миро-вые рынки советских монополий — прообраза транснациональных корпораций (теперь — на территории бывших республик СССР — точно транснациональных), оказалась как нельзя кстати.
Казалось бы, в ходе «перестройки» произошла смена политичес кой системы, вместе с ней — системы лоббирования, но кардинальных изменений в механизме влияния не произошло. Во многом точно так же, как некогда представители обкомов в ЦК КПСС, нынешние депу таты лоббируют свои региональные интересы в Федеральном Собра нии РФ .
Сегодня в ходу «патронат» над индивидуальными «лоббистами» и многими представителями, прежде всего, аппарата исполнительной власти. Мало кому известно, по каким критериям выделяются креди ты и дотации, выдаются лицензии и квоты. Отраслевые группировки сохраняют вес и авторитет.
И все же кое-что изменилось по существу. Прежде всего, произо шла плюрализация лоббизма. Один из итогов «перестройки» и «ре форм», позволяющий утверждать, что демократизация идет, — это по явление новых, внеотраслевых (альтернативных отраслевым) субъек тов и каналов лоббирования. Если говорить о новых участниках
лоббистской деятельности, то таковыми становятся во многом «новый бизнес», профсоюзы.
Мощнейшими субъектами и каналами лоббирования стали пресса, политические партии и движения (последние особенно в парламенте). Профессиональным лоббизмом занимаются также специальные лоб бистские фирмы: консалтинговые и рекламные агентства (только в Москве около 200), аналитические центры, число которых увеличи вается, а это значит — на них есть спрос.
Одним из ведущих каналов лоббирования по-прежнему остаются чиновники исполкомов всех уровней, включая федеральное прави тельство и, прежде всего, Госкомимущества и Центральный банк Рос-сии. Это вызвано появлением на российском рынке новых товаров — земли, недвижимости, денег. Именно на базе структур, осуществляю щих финансовые операции, а также операции с землей и недвижи мостью, и формируются сегодня новые, внеотраслевые «группы дав ления».
«Новый бизнес», в особенности стартовавший с нуля, в стороне от государственных структур, имеет несравненно меньшие ресурсы, чем отраслевые кланы, но он бурно и эффективно развивается и выстра ивает собственные каналы лоббирования.
Представительство интересов предпринимателей в структурах власти развивается форсированными темпами. Сегодня уместно гово рить о разветвленной сети подобных структур, их можно разделить на:
объединения (союзы, ассоциации, лиги предпринимателей);
общественные структуры при законодательных и исполнитель ных органах;
экспертные и аналитические центры в структурах власти;
партии и политические движения предпринимателей;
общественно-государственные фонды;
бизнес-клубы, объединяющие предпринимателей;
«клиентеллы» — конгломераты структур, группирующихся во-круг какого-либо политика;
лоббистские фирмы.
В настоящее время в стране действуют уже около сотни общерос сийских и международных объединений предпринимателей, занимаю щихся лоббистской деятельностью.
Конфигурация лоббистской деятельности деловых кругов в Рос сии не является классическим аналогом соответствующих западных традиций хотя бы потому, что она сосредоточена преимущественно на воздействии на правительственные структуры и другие подразделе-ния исполнительной власти, нежели, как принято в странах представи тельной демократии, на парламентские органы и организации.
Естественно, в центре общественных сил, организованных непо средственно группами предпринимателей и промышленников, нахо дятся общенациональные трансотраслевые ассоциации, претендую щие на роль выразителя интересов если не всех, то по меньшей мере подавляющей части промышленных и предпринимательских структур России. На их роль претендуют следующие ассоциации, которыми список не исчерпывается: Федерация товаропроизводителей России; Российский союз промышленников и предпринимателей; Ассоциация руководителей предприятий; Конфедерация промышленников и предпринимателей; Торгово-промышленная палата России. Специфи ческой формой лоббизма являются бизнес-клубы.
Каким может и должен стать лоббизм в России? Закон «0 регули ровании лоббистской деятельности в федеральных органах государст-венной власти» содержит следующую формулировку:
«Лоббист» — независимое юридическое или физическое лицо, осу ществляющее свою деятельность от имени и в интересах иных органи заций. В качестве лоббистов не могут выступать депутаты парламента, выборные должностные лица Российской Федерации, субъектов Рос сийской Федерации, административно-территориальных единиц, ор ганы и должностные лица исполнительной власти Российской Феде рации.
Каждый лоббист обязан зарегистрироваться в специальном отделе Министерства юстиции и каждые полгода представлять туда отчет о своей деятельности.
Формами и методами лоббистской деятельности в Российской Федерации признаются:
представление в федеральные органы государственной власти проектов законов, указов, распоряжений, постановлений и других нормативных актов, документов и информационных материалов, ка сающихся полномочий соответствующих органов государственной власти;
участие в обсуждении комитетами и комиссиями Федерального Собрания, органами исполнительной власти законопроектов, доку ментов и материалов;
устные и письменные контакты с депутатом, должностным лицом федеральных органов государственной власти по поводу инте ресов физического лица или организации, в пользу которых осущест вляется лоббистская деятельность;
экспертиза проектов законов и иных нормативных актов феде ральных органов государственной власти с предоставлением послед ним результатов экспертизы в том случае, если она осуществляется не по запросам этих органов.
Проект закона определяет приоритетными следующие цели:
легализовать лоббистскую деятельность как законное, демокра тическое средство взаимодействия общества и власти;
создать законодательные предпосылки для очищения этой дея тельности от противоправных, коррупционных действий;
оградить федеральные органы государственной власти от грубо го и незаконного давления, содействовать повышению профессиона лизма и ответственности при выработке и осуществлении государст венных решений;
предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти, и контро лировать этот процесс;
способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев;
предоставить возможность оказывать влияние на власть все более широкому кругу граждан России.
Главное достоинство лоббизма заключено в создании легитимных возможностей участия в выработке и принятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так и высококомпетентных специалистов.
Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:
обеспечению гласности и предсказуемости политических про цессов;
цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата го сударственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);
расширению круга активных участников политического процес са, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского об щества в целом;
контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.
Переход от «дикого», стихийного, криминального'лоббизма в Рос сии к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской дея тельности несомненно благоприятствовал бы стабилизации общества.
Еще по теме § 8. О технологиях лоббистской деятельности:
- Элементы лоббистской тактики
- 9.2. Информационные технологии в деятельности банков
- 8.2. Автоматизированные информационные технологии аудиторской деятельности
- 4.4. Новые ИТ в экономической деятельности 4.4.1. Интернет-технологии
- 4.8. Интеллектуальные информационные технологии в экономической деятельности
- 3.3. Штриховое кодирование и технология его применения в экономической деятельности
- 7.2. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ И РАЗВИТИЕ ЛОГИСТИКИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАРУБЕЖНЫХ КОМПАНИЙ
- Глава 8 ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ АУДИТОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Глава 12. Применение компьютерныхинформационных технологий в аудиторской деятельности
- 8.3. Программное обеспечение автоматизированных информационных технологий аудиторской деятельности
- 5.3. Методические принципы и технологии организационного проек-тирования инновационной деятельности персонала предприятия
- 60. ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ И ТЕХНОЛОГИЯ ОБУЧЕНИЯ
- § 1. О термине «политические технологии»
- Технология