<<
>>

Организация государственной службыК понятийному аппарату

Одним из слабых мест веберовской теории бюрократии является тот ее постулат, что в своем стремлении к эффективности и рациональности государства мира приходят к очень схожим бюрократическим структурам.

Концепция «идеальных типов» Вебера, следовательно, не учитывает того, что чиновничество в принципе может быть организовано по-разному и что оно и в Понятие «ведомственность» характеризу- самом деле функционирует по-разному в за- ет центробежные процессы в бюрократичес- висимости от политических, социальных и кой структуре, вызванные обособлением ми- культурных условий данного государства. Все нисгерств ведомств и правительственных J J т» агентств. Речь идет о ситуации, в которой у

тательная среда ведомственности — функциональная специфика правительственных агентств, коллективный «эгоизм» их сотруд-

это важно по двум причинам. Во-первых, от агентств появляется возможность преследо- того, как организовано чиновничество, на- ваТь собственные интересы и сопротивлять- прямую зависит эффективность администра- ся как политическому контролю, так и более тивного управления в данном государстве; во- общей административной дисциплине Пи вторых, здесь речь идет и о том, как в государстве организованы политический контроль и подотчетность политических структур в от- ников, интересы соответствующих клиент ношении общества.

Но та же проблема при- ных групп, которые данными агентствами обрела и более широкое значение С тех пор, обслуживаются Преодоление ведомствен- как в 1980-х годах началось движение за со- нос™ методами перевода чиновников из

кращение общественных расходов государства одного агентства в другое или ус,иления п0" ґ „ литического контроля чревато общим сни

роваться», стать «своими людьми» в той структуре, которой им поручили управлять

- отчасти под влиянием идеи «новых пра- жением эффективности государственного вых», отчасти в ответ на императивы эконо- управления Кроме того, на пути такого рода мической глобализации.

Многие государства попыток подчас встают и политические ру- поэтому стали на путь «рационализации» сво- ководители ведомств, успевшие «ассимили- его административного аппарата — процесс, о котором сегодня говорят как о «повторном изобретении правительства» и который повлек за собой изменение политических, подчас даже конституционных, основ современного государства.

Все системы государственной службы выстроены вокруг тех или иных целей или функций. Это всегда проявляется в том, как именно организованы направления государственной политики, министерства, ведомства и агентства, как именно между ними распределена ответственность в отношении, предположим, образования, жилищного дела, здравоохранения, обороны, налогообложения и так далее. Разумеется, число таких подразделений варьируется от страны к стране, равно как различаются и способы разграничения их полномочий. Так, в США рост государства выразился, например, в том, что в 1953 г. здесь было создано министерство здравоохранения, а в 1965 г. — министерство жилья и городского развития. В Великобритании тот же процесс отразился в создании министерства культуры, средств массовой информации и спорта в 1997 г. и в замене министерства занятости министерством по труду и пенсионному обеспечению в 2001 г.

Своеобразие этих структур, созданных по функциональному признаку, всегда определяется тем, как в них выдержано соотношение между централизацией и децентрализацией. Так, в Китае, одном из последних коммунистических режимов, эти структуры на каждом своем уровне находятся под строжайшим контролем и наблюдением со стороны партийного аппарата: ныне это, пожалуй, самая централизованная бюрократическая система в мире. Но даже и в коммунистических режимах министерства и ведомства пользовались известной самостоятельностью; несмотря на руководящую роль КПСС, советский аппарат управления, например, функционировал как некий «лабиринт», позволявший удовлетворять самые разные

^ к понятийному аппарату интересы, что где-то даже приближалось к

«институциональному плюрализму» (Хью, доктрина нового общественного управ- 1977).

Государственная служба в Великобри- ления (НОУ) в общем относится к тем про- тании по традиции централизована, в ней цессам, когда правительство в своей дея- принята одна на всю страну политика найма тельности начинает использовать управлен- и продвижения чиновников с единым распи- ческие технологии частного сектора или пе- „ „ ,„,,

редает частному сектору какие-то из своих санием Должностей и оплаты труда. В 1966 г. функций, философия НОУ заключается в здесь был принят так называемый Доклад том, что правительство должно «рулить» (оп- Фултона, привнесший в систему еще боль- ределять главные направления своей поли- шее единообразие: были отменены различия тики), а частные структуры - «грести» (пре- ме чиновниками в системе исполнитель- доставлять услуги), и что общественные

организации должны быть преисполнены нои власти и занятыми в органах админист- «предпринимательским духом» в качестве ративного управления, так что чиновничество позитивных примеров в данном случае ука- и впрямь стало некоей корпорацией. Более зывают на то, что менеджеры тех или иных того, в соответствии с Докладом, была уси- структур несут прямую ответственность за лена роль «узких» специалистов и экспертов,

общие результаты работы, их функции за- „ -

н ' ' _ что в громадной степени содействовало уси-

ключаются в четком определении целей, ре- J

сурсы при этом распределяются в соответ- лению «ведомственности» в системе государ- ствии с результатами, используется практика ственной службы.

краткосрочных контрактов, свободы найма Но еще более централизованной являет- и Т п. НОУ наглядно демонстрирует общий ся система государственной службы во Фран- переход от иерархий к рынку и от государ- в т0 как чиновничество в Вели-

ственного правления к макроуправлению. _ г _

Энтузиасты этой концепции связывают ее кобритании и Германии исторически разви- достоинства с «двумя Э» — экономикой и валось эволюционно, через периодически эффективностью, критики же указывают на предпринимавшиеся реформы, французская то, что такая модель противоречит самому система была создана росчерком пера Напо- характеру общественного сектора и ослаб- деона Система „ ВЬІСШей степени централи- ляет подотчетность, что она требует создания новых регулирующих и инспекционных зована> в ней принята жесткая иерархия органов, что, наконец, здесь совершенно должностей, акцент же сделан на узких спе- стирается граница между частным и обще- циализациях и ориентации на долгосрочные ственным. интересы французского государства.

Высшим

административным органом страны является

Совет государства, ему принадлежит совещательная функция в отношении законодательных и административных вопросов, он же действует и как высший суд по административным делам. Подготовкой государственных служащих занимаются высокопрестижные Национальная школа администрации и Политехническая школа: здесь готовят административную элиту страны, самое высшее ее звено. Надо лишь сказать, что наполеоновская модель, а она предполагала строжайшую дисциплину и единообразие, до конца так и не была реализована: в стране достаточно много различий между администраторами общего плана и специалистами, между верхушкой государственной службы и другими ее ступенями, а между министерствами и ведомствами отнюдь не устранено соперничество, особенно между министерством финансов и главными «расходующими» министерствами.

В США, напротив, мы видим пример децентрализованной бюрократии. Федеральное чиновничество подчинено президенту как главному «администратору» страны, но даже и оно столь разношерстно, что президенты и поныне бьются над тем,

чтобы привнести в систему какой-то порядок и направить ее в единое русло. Ситуация обусловлена тремя обстоятельствами. Во-первых, в США компетенция федерального правительства пересекается с компетенцией правительств штатов и даже еще более низких уровней, так что скоординировать все это в рамках единой политики очень сложно. Во-вторых, во всем этом своеобразно сказывается принцип разделения властей. Органы исполнительной власти подчинены президенту через секретарей его кабинета, одновременно Конгрессом создано и финансируется великое множество независимых комиссий. Хотя члены этих комиссий и назначаются президентом, он не вправе их уволить, как не вправе и вмешаться в сферу их ответственности, поскольку она была определена Конгрессом. В-третьих, система расколота на две части — постоянных государственных служащих, проходящих публичное испытание на соответствие должности, и очень небольшой группой политических «назначенцев»: от последних еще можно ожидать лояльности в отношении действующей администрации, первые же скорее всего будут озабочены тем, как расширить свою структуру и сохранить ее задачи.

Сложившаяся в США структура административного управления с 1970-х годов стала предметом возрастающего внимания и критики. Дело доходит до идей полностью ее перестроить. Б. Клинтон, скажем, находился под сильным впечатлением от книги Осборна и Геблера «Вновь изобрести государство» (Reinventing Government, 1992), где речь шла о том, что задача правительства — «рулить», но не «грести», под чем подразумевалось одно: лучше всего правительство работает тогда, когда занято разработкой политики, а задачу предоставления услуг, или исполнения политики, оставляет различным агентствам, действующим от имени государства. Теоретически такой подход отнюдь не предполагает сокращения обязательств государства, но самыми большими его энтузиастами явились «новые правые»: для них книга стала настоящим манифестом борьбы с «большим правительством».

Идеи такого рода распространились как в США, так и в других западных странах. Дальше всех в этом отношении зашла Новая Зеландия, но эти идеи пробили себе путь и в Великобритании, где реформы государственной службы начали Тэтчер и Мэйджор, а продолжил Блэр. Заговорили о «новом общественном управлении». Продвижение в этом направлении началось в 1988 г., когда была принята так называемая инициатива «Следующие шаги», в рамках которой началась настоящая разборка некогда единой административной системы страны: задачи министерств были урезаны до их «ключевых» функций, а основная часть прежних задач перешла к так называемым исполнительным агентствам, как в Швеции. К 1996 г. в таких агентствах работали уже 70 % государственных служащих Великобритании, и все большее число задач на контрактной основе передается частным структурам.

Работа по преодолению прежней замкнутости и неэффективности административного управления шла и по линии все более широкого использования так называемых целевых методов и оценки качества. С 1997 г. правительство Блэра стремится распространить эти методы по всему общественному сектору страны, напрямую связывая их с финансированием государственной службы и заявляя о своей готовности предавать огласке случаи «некачественного исполнения». Параллельно в таких областях, как здравоохранение, образование и городское развитие, все больше возрастает роль так называемых «кванго». В 1996 г. в Великобритании насчитывалось 5207 квазиправительственных структур, расходовавших свыше 60 млрд фунтов стерлингов (35% от общей суммы общественных расходов). Но самой ради-

Обратим внимание на... Кванго: плюсы и минусы

Кванго — сокращение от «квазиавтономная неправительственная организация» — это крайне расплывчатый и на самом деле неясный термин. В самом общем смысле он применим к любой организации, исполняющей правительственные функции и составленной не из избранных политиков и государственных служащих, а из людей, привлеченных со стороны Таким образом, в это понятие входят самые разные исполнительные органы и совещательные комитеты Квазиавтономный статус кванго означает, что они являются частью «правительства на расстоянии вытянутой руки», а их неправительственный характер означает, что они являются частью «неизбираемого правительства». Достоинства кванго состоят в следующем:

позволяют правительству использовать опыт и профессиональные знания внештатных советников,

облегчают бремя работы «официальных» правительственных ведомств и агентств. Недостатки кванго усматривают в следующем:

если они в действительности расширяют сферу влияния министерств, усиливается централизация политической власти;

если они подрывают возможности представительных институтов наблюдать за работой пра-вительства, в обществе ослабляются отношения демократической подотчетности;

делая общественную администрацию более разобщенной и менее системной, они способствуют балканизации политики.

кальной попыткой «вернуть государство к его изначальным границам» в Великобритании стала с 1980-х годов политика радикальной приватизации в таких отраслях, как телекоммуникации, местный транспорт, электро-, газо- и водоснабжение. Сложилась и модель партнерства между общественными и частными структурами, в рамках которого частные структуры играют все более заметную роль в финансировании и предоставлении тех услуг, что раньше всецело находились в ведении общественного сектора.

Эти тенденции становятся все более типичными, по мере того как правительства делают все возможное и невозможное, дабы удержать общественные расходы под контролем. Но за стремление сделать управление более целенаправленным, повысить его эффективность и сократить издержки приходится и расплачиваться. Явным образом ослабляются отношения подотчетности политических институтов в отношении общества — возникает так называемый «демократический дефицит». Ведь сильной стороной единой государственной службы было то, что она отвечала принципу министерской ответственности, которым гарантировалось, что государственные служащие, назначенные на свои должности, отвечают перед политиками, на свои посты избранными, и, следовательно, в конечном итоге перед обществом. Создание же полуавтономных исполнительных агентств и особенно «кванго» означает, что министры по сути не несут ответственности за повседневную администра-

тивную работу. На это сторонники перестройки

Бапканизация — состояние политичес- административной сферы отвечают, что такого кой структуры, когда она представляет рода проблемы могут быть разрешены на пути

собой «лоскутное одеяло», раздираемое повышения станДартов управления с использо- внутренними противоречиями (имеется w v J р

в ВИДУ политический опыт Балкан). ванием целевых методик и других управленческих технологий.

Еще одной проблемой в данном случае является то, что перенос в общественный сектор управленческих технологий, структур и даже персонала частного сектора может привести к ослаблению самого духа и смысла общественных услуг — всего того, к чему системы государственной службы стремились десятилетиями. Конечно, культуру государственной службы, как она сложилась, скажем, в Японии, Индии, Франции и Великобритании, вполне можно критиковать за отчужденность от общества, даже высокомерие отдельных ее представителей, но все это, по меньшей мере, было как-то связано с идеями общественного блага и национального интереса, а не частной выгоды и предпринимательства, и худо-бедно, но все же сдерживало коррупцию в большинстве стран либеральной демократии. Еще одной проблемой является то, что «возвращение государства в его изначальные границы» на практике может, напротив, обернуться лишь усилением централизации и правительственного контроля. Здесь вполне может сработать такой механизм: по мере того как государство перекладывает свою ответственность на частные структуры, оно же вынуждено учреждать и новые органы для финансирования и регламентирования этих структур. Позиции же политиков усиливаются потому, что они, собственно, и внедряют новые управленческие технологии, явно заходя в ту сферу, что по традиции принадлежала государственной службе. Наконец, есть еще проблема непредвиденных последствий, когда само стремление к экономии и эффективности может привести к совершенно противоположным результатам: исторический пример — СССР, где «сверхрациональные» системы планирования, планирования целевого, в конце концов обернулись расточительством ресурсов и полнейшим застоем.

<< | >>
Источник: Эндрю Хейвуд. Политология. 2005

Еще по теме Организация государственной службыК понятийному аппарату:

  1. 3.2. Понятийный аппарат Налогового кодекса
  2. 1. Понятийный аппарат
  3. ПОНЯТИЙНЫЙ АППАРАТ КУРСА «ИСТОРИЯ АНТИЧНОГО МИРА» ДРЕВНЯЯ ГРЕЦИЯ
  4. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА, КРИТЕРИИ ИДЕНТИФИКАЦИИ И ОЦЕНКА ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ МАЛОГО БИЗНЕСА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Государственный аппарат
  6. Государственный аппарат.
  7. Государственный аппарат.
  8. 2. Цели и приоритеты кадровой политики в государственном аппарате
  9. 28. Организация бухгалтерского аппарата
  10. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ АППАРАТА БУХГАЛТЕРИИ
  11. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ АППАРАТА БУХГАЛТЕРИИ
  12. Деловая игра "Функциональное разделение труда в аппарате управления организацией"
  13. 57. Россия накануне и во время Первой мировой войны. Государственный аппарат в России на данном этапе времени
  14. Деловая игра "Построение схемы функциональных взаимосвязей подразделений аппарата управления организацией"
  15. Ситуация "Функционально-стоимостной анализ деятельности подразделений аппарата управления организацией"
  16. 63. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ
  17. Интенданты, укрепление бюрократического аппарата.
  18. Организация государственных финансов