Совершенствование контроля за расходованием государственных и муниципальных финансовых ресурсов
Это изменение должно пройти три последовательно сменяемые стадии:
1. Внешний контроль затрат, осуществляемый центральными контролирующими органами, такими, как Министерство финан сов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федера ции и др.
2. Внутренний контроль затрат, осуществляемый самими фе деральными министерствами.
3. Управленческая самостоятельность подразделений феде ральных министерств, их ответственность за достижение резуль татов.
Сегодня основным видом является внешний контроль, что означает необходимость получения отраслевыми министерствами разрешения на расходование государственных средств от внешних, вышестоящих контролирующих органов — даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете и ассигнованы непосредственно на эти цели.
Со временем система внешнего контроля должна замениться системой внутреннего самоконтроля, при которой на администраторов бюджетных средств — прежде всего на федеральные министерства — возлагается основная ответственность за законность и правильность действий, что, безусловно, является шагом вперед.
Система внутреннего контроля, хотя и является шагом вперед, все еще не позволяет отраслевым министерствам оптимизировать использование государственных ресурсов.
Тем не менее она способствует переходу от внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств к системе, дающей право федеральным министерствам самостоятельно распоряжаться выделенными средствами при одновременном усилении их ответственности за предоставление услуг населению или другим промежуточным получателям бюджетных средств.Этап внутреннего контроля является важным промежуточным звеном при переходе от затратного метода к бюджетному планированию, ориентированному на результат, так как позволяет сотрудникам федеральных министерств приобретать ценный опыт и управленческие навыки и осуществлять сбор необходимой информации.
Таким образом, к моменту перехода на бюджетное планирование, ориентированное на результат, они будут готовы взять на себя всю полноту ответственности за свою деятельность и ее результаты.
Благодаря внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат, Министерство финансов Российской Федерации получает возможность передать функции контроля федеральным министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.
Таким образом, для федеральных министерств преимущества бюджетного планирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки за их деятельностью и в предоставлении им большей свободы действий в выполнении закрепленных за ними государственных функций. Для федеральных министерств это также означает, что они должны обосновывать свои бюджетные заявки в соответствии с требованиями бюджетного планирования, ориентированного на результат, и сами защищать их в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
Для общества в целом ценность бюджетного планирования, ориентированного на результат, состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям (различных групп) населения и в какой степени правительству удается достичь поставленные цели.
Как уже говорилось выше, внедрение нового подхода к планированию и исполнению бюджета является составной частью общего процесса реформирования государственного управления. Оно должно сопровождаться соответствующими институциональными изменениями. Результатом всех этих усилий должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики и повышение эффективности их использования.
Таким образом, задачи реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса страны достаточно сложные, многогранные и взаимосвязанные.
Для их решения необходимо принятие целой системы законодательных актов, хотя многие вопросы (особенно на начальном этапе) могут быть успешно решены и в рамках действующего законодательства.Для современной России особый статус принимает проблема финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфере экономических и правовых отношений, но и о выработке сравнительно новых для России механизмов контроля бюджетного процесса.
Финансовый контроль в странах с рыночной экономикой — один из важнейших видов государственного контроля, имеющий целью обеспечить проведение финансовой политики государства. Он представляет собой форму государственного контроля за образованием, распределением и использованием ресурсов всех звеньев финансовой системы и направлен на проверку соблюдения установленных законов, правильности и целесообразности действий всех органов государственной власти и управления.
В России еще предстоит создавать эффективную и демократическую систему государственного контроля.
В целом же необходимо отметить, что к настоящему времени в России уже сложились и начинают работать современные формы контроля, развивается институт парламентаризма в России, работают его комитеты и комиссии, выполняя в том числе и контрольные функции, начала функционировать федеральная Счетная палата. Здесь скрыты значительные резервы для федерального и регионального контроля за движением финансов, доходами
и расходами, ходом приватизации государственного имущества, за созданием новой системы бюджетного администрирования.
Однако единой, действенной системы финансового контроля, обеспечивающей реализацию общегосударственных интересов, в России еще не существует. По действующему законодательству кроме Минфина РФ отдельными функциями финансового контроля наделены другие министерства ведомства России. Это Министерство по налогам и сборам, Федеральная служба налоговой полиции, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю.
Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству и др. Имеются контрольные функции у Контрольного управления президентского аппарата и у Центрального банка.Однако деятельность указанных органов и ведомств в области финансового контроля не координируется, в силу чего возникают несогласованность, дублирование и параллелизм. В таких условиях эффективность финансового контроля трудно достижима, что способствует расширению криминальных действий во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, инфляции, государственного долга. Все это в конечном итоге стало серьезным препятствием на пути стабилизации экономики и оздоровления финансов.
Причиной этого являлась, прежде всего, неотлаженность взаимодействия ветвей и уровней власти при формировании и исполнении бюджета и как следствие - проведение исполнительными финансовыми органами в явочном порядке бюджетной политики, существенно отличающейся от утвержденных законодательной властью параметров бюджетов.
Отсутствие механизмов контроля за этапами расходования бюджетных средств дестабилизировало проводимую в стране бюджетную политику и практически сделало невозможным активное участие правительства в ее реализации. При этом положение с исполнением расходной части бюджета осложнялось необходимостью финансирования непредусмотренных в бюджетах расходов, отражающих предпочтение, которое отдается политическим решениям перед решением экономических проблем.
Результатом такой практически неорганизованной и фактически неконтролируемой системы исполнения бюджетов всех уровней стало:
обострение проблемы задолженности бюджетов по расходам, реально подрывающее платежную систему в рамках всей экономики страны, создающее дополнительные сложности со сбором налогов;
неэффективное управление денежными ресурсами федерального и региональных бюджетов в интересах федеральной бюджетной системы в целом, повлекшее за собой существенную несбалансированность исполнения бюджетов по доходам и расходам.
Решить большинство из этих проблем призвана казначейская система исполнения бюджетов. Каждой стадии процесса исполнения бюджета соответствуют контрольные полномочия органов Федерального казначейства. Можно выделить три основных этапа контроля.
I. Предварительный контроль. Проводится на стадии санкционирования расходов, в момент контроля и учета по принятию бюджетными учреждениями обязательств, не препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями, установленными законом о федеральном бюджете. Бюджетные учреждения не должны принимать обязательства по договорам, оплата которых не предусмотрена в законе о федеральном бюджете, и Федеральное казначейство следит за этим. Казначейство осуществляет постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета, и на стадии осуществления платежей с этих счетов следующими методами:
производит проверки соблюдения бюджетного законодательства главными распорядителями бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, бюджетополучателями, а также кредитными организациями, осуществляющими операции со средствами бюджета или ведущими счета бюджетополучателей;
устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений и казенных предприятий, устанавливает формы учета и отчетности по кассовому исполнению бюджетов всех уровней в соответствии с Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации».
Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами правительства, в структуре государственной исполнительной власти Федеральное казначейство выполняет роль «кассира» и
«главного бухгалтера». Причем эта роль не должна ограничиваться только работой с бюджетными деньгами, речь идет и о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге — о всех государственных финансовых ресурсах.
1. Текущий контроль. Проводится на стадиях финансирования и кассовых расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган Федерального казначейства документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно обязано соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов. На данном этапе Федеральное казначейство препятствует оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений. Например, если бюджетному учреждению не поставлено заказанное им в рамках договора оборудование, то казначейство его не оплатит.
При осуществлении текущего контроля главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, банков, осуществляющих отдельные операции банковского обслуживания со средствами бюджета, бюджетополучателей, иных участников бюджетного процесса, проверяетсяцелевоеиспользованиебюджетныхсредств, своевременность перечисления бюджетных средств, своевременность и полнота возврата бюджетных средств и платы за их использование.
Совершенно очевидно, что невозможно заниматься эффективным контролем только на стадии выдачи средств федерального бюджета. Нужно заниматься постоянным контролем на стадии принятия бюджетных обязательств. Однако при этом необходимо помнить, что казначейство не имеет никаких прав распоряжаться бюджетными средствами, все права у тех распорядителей средств, в адрес которых эти средства выделены парламентом. Казначейство яатяется системой, осуществляющей платежи и контроль.
Также следует иметь в виду, что казначейство не должно заниматься несвойственной ему функцией последующего контроля за расходованием бюджетных средств. Такой контроль должен быть возложен на органы последующего контроля, которыми являются федеральные контрольные ревизионные управления, а также Счетная палата РФ.
С точки зрения задач, поставленных перед системой Федерального казначейства последними законодательными и нормативными документами, Федеральному казначейству предписывается роль
608 Г осударственные и муниципальные финансы_______________________________
фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения
гаранта всех средств государства; вместе с тем вне сферы казначейства находятся операции с внебюджетными государственными средствами, в том числе со средствами, частично формируемыми за счет федерального бюджета. Средства от внебюджетной деятельности бюджетополучателей, средства государственных внебюджетных фондов как часть совокупных денежных ресурсов государства должны учитываться при кассовом планировании и быть предметом управления Федерального казначейства. Первым шагом в данном направлении может быть введение уже в ближайшее время отчетности о внебюджетной деятельности получателей средств федерального бюджета перед органами Федерального казначейства и вышестоящими распорядителями бюджетных средств.
3. Последующий контроль. Осуществляется силами контрольноревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации. При его проведении устанавливается соответствие реальной стоимости товаров и услуг, поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены.
Счегная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.
Задачами Счетной палаты являются:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В процессе решения этих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:
организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;
анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;
подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.
Счетная палата Российской Федерации - единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены законом.
По мере перехода российской экономки к рыночным отношениям все большее значение приобретает рациональное управление государственными финансами. Поэтому эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства. Сейчас стало очевидным, что организация финансового контроля является проблемой комплексной, требующей к себе самого серьезного внимания специалистов различных профессий. Осмысление экономических реалий через призму государственного финансового контроля позволяет увидеть новые резервы в пополнении бюджета, минимизировать потери при расходовании государственных средств и, главное, решить основную задачу — способствовать эффективному оздоровлению российской экономики.
Еще по теме Совершенствование контроля за расходованием государственных и муниципальных финансовых ресурсов:
- ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
- Государственный и муниципальный финансовый контроль
- Государственный и муниципальный финансовый контроль
- 6.4. Пути совершенствования финансового контроля в России
- 41. Формы, субъекты и объекты муниципального финансового контроля
- 39. Цели и основные задачи муниципального финансового контроля
- Цели и основные задачи муниципального финансового контроля
- Методы осуществления муниципального финансового контроля
- 40. Основные принципы муниципального финансового контроля
- 42. Методы осуществления муниципального финансового контроля
- Государственньш и муниципальный финансовый контроль
- Основные принципы, формы, субъекты и объекты муниципального финансового контроля
- 17.1. Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля
- 43. Полномочия органов муниципального финансового контроля при проведении контрольных мероприятий
- 6.1. Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля
- Полномочия органов муниципального финансового контроля при проведении контрольных мероприятий
- Современная государственная и муниципальная финансовая политика
- Особенности финансового механизма государственных и муниципальных учреждений
- РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- Финансовый аспект учреждения и функционирования государственных и муниципальных унитарных предприятий