<<
>>

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уров­ней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе спе­циально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных интересов и интересов населе­ния как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вер­тикали бюджетной системы, распределение и перераспределе­ние их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

• активное участие членов Федерации в формировании и реа­лизации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и до­ходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В иде­але такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться толь­ко при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномо­чиями и доходными возможностями существует разрыв. В резуль­тате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный фи­нансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распре­делением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюд­жетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномо­чий. Важным моментом для вертикального выравнивания явля­ется четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение верти­кального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных тер­риторий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящи­ми от местных властей факторами: уровнем экономического раз­вития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенно­стями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, суб­сидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвоз­вратной основах на покрытие расчетных минимально необходи­мых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвести­ционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финан­сирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюдже­ту другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подле­жат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инве­стиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финанси­рование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социаль­ную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетно­му финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окру­жающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетный кредит — это сумма денежных средств, выделяе­мых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значи­тельно реже, чем другие формы.

Важную роль в вертикальном выравнивании играют также соб­ственные и регулирующие налоги и доходы.

Собственные доходы — это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в опре­деленной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоян­ной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством.

Регулирующие доходы — это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти выше­стоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.

Выравнивание может осуществляться также за счет предо - ставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый — индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распро­странен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход — это создание специальных бюджетных ре­жимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах — на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.

И третий подход — применение нормативно-расчетной фор­мулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных ус­ловий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

При этом используются два основных способа межбюджетного выравнивания:

1. Выравнивание региональных бюджетных доходов.

2. Выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов.

Часто первый способ называют доходным, а второй — расходно­доходным выравниванием.

Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федераль­ной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предостав­ление ресурсов только в зависимости от дифференциации по реги­онам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогнозных доходов субъекта Федерации от некоторого уровня, например, среднего по стране.

Альтернативным методом выравнивания может служить пере­распределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, при оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в ре­гионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнива­ния регионального фискального потенциала. Может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов. При доходном выравнивании обычно рассчитываются специальные коэффици­енты — индекс бюджетных расходов, смысл которого заключается в учете межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг.

Принципиальным преимуществом применения на практике ме­тодики доходного выравнивания при распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, принимать на себя обя­зательства по их финансированию.

Второй возможный вариант распределения средств федераль­ного центра регионам основывается на так называемом расходно­доходном выравнивании. В этом случае учитывается потребность ре­гиона в осуществлении бюджетных расходов, а главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов власти.

Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его половозрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребитель­ской корзины или величины прожиточного минимума.

Существует также методика расходно-доходного выравнивания, основанная на обеспечении минимального уровня регионального дефицита. Она исходит из необходимости довести расчетный уро­вень дефицита (разрыва между расчетными доходами и расходными потребностями в прогнозном периоде) бюджетов регионов до одного и того же, минимально возможного уровня. Уровень выравнивания в этом случае может быть определен как отношение разрыва между доходами и расходами к расходам бюджета региона.

В качестве одного из вариантов расходно-доходного выравни­вания можно рассматривать методику, основанную на сопостав­лении нормативных расходов региона, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений в валовом региональном продукте.

По этой методике оценивается реальная бюджетная обеспечен­ность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налого­вых ресурсов. Трансферты из федерачьного центра распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность ре­гионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспе­ченности. В этой методике учитываются такие показатели, как ва­ловый региональный продукт (объем созданных на определенной территории товаров и услуг), валовые налоговые ресурсы (оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета региона), индекс бюджетных расходов и др.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: де­централизованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Ве­ликобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятель­ности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать соб­ственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются по­доходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и мест­ных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как пра­вило, федеральные средства предоставляются в виде целевых пе­речислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыс­кивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределе­нии национального дохода;

2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориаль­ным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состояние регио­нальных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничение самостоятельности региональных властей в во­просах внешних заимствований. Как правило, внешними заимство­ваниями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;

6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, до­тации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где су­ществуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для коопе­ративной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

3.2.

<< | >>
Источник: Мысляева И.М.. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и дон. — М: ИНФРА-М, - 360. – ( Высшее образование). 2007

Еще по теме БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ:

  1. Содержание и принципы бюджетного федерализма
  2. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  3. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  4. 30. СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  5. ПРИНЦИПЫ И СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  6. Особенности российского бюджетного федерализма
  7. Сущность и содержание бюджетного федерализма
  8. Финансово-бюджетный федерализм
  9. 5.6. Сущность финансово-бюджетного федерализма
  10. Формирование российской модели бюджетного федерализма
  11. 44. Бюджетный федерализм
  12. Межбюджетные отношения н развитие бюджетного федерализма
  13. Модели бюджетного федерализма
  14. Глава 10 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  15. ФЕДЕРАЛИЗМ — ОСНОВА БЮДЖЕТНОГО УСТ­РОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  16. ТЕМА 5. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  17. 3.4. Понятия бюджетного устройства, бюджетной системы и бюджетного процесса
  18. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы Российской Федерации