Внебюджетные (специальные) фонды

Для внебюджетных (специальных) фондов не характерны много­внебюджетных целевые расходы, совокупное покрытие расходов общими по-

(специальных) ступлениями, т.е. то, что отличает бюджетную форму организа-

фондов, ции государственных и муниципальных финансов. Специальные

их характеристика фонды были исторически первой формой государственных и му­

ниципальных финансов задолго до появления бюджета. Первый бюджет утвердили только во второй половине XVII в., а принцип единства бюджетной кассы повсеместно в мире стали воплощать в XIX в. До XVII века государством отдельные обязательные платежи со­бирались под конкретные государственные расходы. Подтверждением данного факта явля­ются некоторые названия обязательных платежей.

Пример

Жемчужный сбор в Древней Руси предназначался для изготовления пороха, а полоничный сбор — для выкупа русских из плена.

К XIX—XX векам бюджет становится основной формой организации государственных и муниципальных финансов. Тем не менее сохраняется и внебюджетная форма.

Внебюджетная форма организации государственных и муниципальных финансов пред­полагает обособление части средств, сформированных за счет специальных налогов и дру­гих обязательных платежей на отдельных банковских счетах (отличных от бюджетных сче­тов) и нередко под управлением специально созданного органа. Таким образом, здесь, как и в добюджетной форме, предполагается «привязка» определенных доходов к конкретным видам расходов. Внебюджетные фонды в отличие от бюджетных фондов узкоцелевые — в их названии, как правило, звучит цель создания такого фонда.

Внебюджетный фонд — одна из форм организации государственных и муниципальных финансов, которая предполагает организационное обособление денежных средств фонда от бюджетных средств, закрепление определенных видов налогов (других обязательных платежей) и иных поступлений в фонд за конкретными видами расходов.

В настоящее время отношение к внебюджетным (специальным) фондам в составе госу­дарственных и муниципальных финансов в мире неоднозначное. В литературе такие фон­ды также называют специальными счетами правительства. Если в странах Европейского союза считается верным вне бюджета формировать только средства социального страхо­вания, то государственные финансы Республики Корея (Южная Корея) в 2005 г. характе­ризовались кроме одного Генерального счета бюджета наличием 20 Специальных счетов, а также 57 государственных фондов[60].

Ш «Наличие внебюджетных фондов означает, что нарушается принцип вертикаль­ной полноты бюджета, т.е. бюджет не отражает совокупной потребности в заимствова­ниях... Внебюджетный фонд редко создается с благими намерениями. В большинстве случаев целью является вывести какую-то деятельность из-под контроля правитель­ства, министерства финансов и парламента. Сама деятельность и связанные с ней финансовые потоки ставятся под контроль некой группы заинтересованных лиц»

Источник: Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления /

под ред. Й. Юнгмана. Стокгольм : Правительственная канцелярия Ше§еп^1отШ), 2005. С. 38.

Автономность средств обязательного социального страхования определяется требова­ниями Международной организации труда и законодательством многих стран.

ш В соответствии с ч. 3 ст. 10 Конвенций Международной организации труда от 29.06.33 № 35 «Об обязательном страховании по старости трудящихся промыш­ленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги» и № 36 «Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве» управление финансовыми средства­ми страховых учреждений и государственных фондов ведется отдельно от управления государственными средствами.

Автономность финансовой системы обязательного социального страхования опреде­лена как принцип обязательного социального страхования в Федеральном законе от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ст. 4).

Необходимость формирования внебюджетных фондов диктуется среднесрочным или долгосрочным характером их расходов, которые выходят за рамки обычного бюджетного процесса: пенсионные накопления; обеспечение среднесрочной сбалансированности бюд­жета за счет накопленных «сверхдоходов» (чрезвычайных доходов) в условиях высоких цен на нефть и газ.

Поэтому к внебюджетным фондам в зарубежной экономической литературе нередко относят специальные резервные фонды государств или их отдельных публично-правовых образований — стабилизационные фонды или фонды будущих поколений, созданные за счет дополнительных поступлений в бюджет в условиях высоких цен на энергоносители. Аналогичный Стабилизационный фонд Российской Федерации, а в дальнейшем преобра­зованные из него Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благо­состояния российским законодательством не определяются ни как внебюджетные, ни как целевые бюджетные фонды.

Необходимость обособления средств социального страхования вне бюджета дик­туется различиями бюджетного и страхового механизма, вероятностным характером страховых выплат и соответствующей оценкой уровня страховых тарифов, потребно­стью преодолеть «остаточный» принцип финансирования социальных расходов, иметь возможность получать дополнительные доходы от капитализации временно свободных средств социального страхования. Социальное страхование — финансовый механизм социальной защиты, основанный на формировании за счет страховых взносов страхово­го фонда, средства которого используются для социальных выплат с целью полного или частичного возмещения заработной платы при утрате трудоспособности, потере работы или кормильца.

Если речь не идет о средствах социального страхования или созданных специальных резервах правительства за счет чрезвычайных доходов, то недостатками внебюджетных фондов являются:

• снижение прозрачности и подконтрольности движения средств;

• понижение маневренности управления государственными и муниципальными финан­совыми ресурсами — в фондах средства могут «зависать», в то же время в других фондах их может не хватать;

• завуалирование реального налогового потенциала, реального уровня бюджетной обес­печенности нижестоящих бюджетов.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Внебюджетные фонды и специальные фонды в статистике государственных и муниципальных финансов

В статистике государственных и муниципальных финансов, ко­торую ведет Международный валютный фонд, сектор государ­ственного управления на федеральном уровне (или уровне центрального правительства) разделен на три части. Пер­вая — бюджетный сектор (органы власти, финансирующиеся исключительно из бюджета). Вторая — внебюджетные едини­цы (организации) (имеют самостоятельные источники доходов, в том числе за счет спе­циальных обязательных или добровольных платежей). Третья — фонды социальной за­щиты (социального страхования). Хотя существуют определенные критерии отнесения отдельных институтов к внебюджетным образованиям (внебюджетным фондам), в раз­ных странах в их состав включают абсолютно различные фонды и организации: театры, университеты, госкорпорации, государственные агентства и т.д. Такая группировка не­сколько искажает начальное понятие внебюджетного фонда, т.е. фонда денежных средств, выделенного из бюджета.

ш В составе внебюджетных единиц или организаций в Канаде эксперты Меж­дународного валютного фонда выделяют: Стабилизационный счет для сельскохо­зяйственных товаров; Орган атлантического пилотажа; Орган Моста голубой воды (крупные международные перевозки через Сент-Клер); Совет Канады; Канадскую корпорацию страхования депозитов; и т.д., всего 67 единиц. При этом в составе фондов социальной защиты: Канадская пенсионная система и пенсионная систе­ма Квебека. В Дании в состав внебюджетных единиц включают правительственные агентства и государственную церковь. В Греции к внебюджетным единицам относят среди прочего музеи, театры, национальные стадионы, государственные универси­теты и другие национальные образования. В Гзрмании часть фондов пенсионного страхования указана в составе внебюджетных единиц, а часть — в составе фондов социальной защиты. Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации и территориальные государственные внебюджетные фонды в соответствии с требо­ваниями МВФ отражаются в составе фондов социального страхования, а в составе внебюджетных фондов указаны Фонд НИОКР и Российский фонд технологического развития (Ростехнологии).

Источник: Government Finance Statistics yearbook.

International Monetary Fund, 2008.

Таблица 5.4

Внебюджетные фонды и расходы центрального правительства

Расходы внебюджетных фондов Расходы фондов социального страхования
Группы стран в процентах к общим расходам централь­ного (федерального) правительства в про­центах к ВВП в процентах к общим расходам централь­ного (федерального) правительства в про­центах к ВВП
Развитые страны 12,2 3,0 36,5 9,4
Развивающие страны и страны с переходной экономикой 9,4 2,8 25,4 7,1
Всего 11,1 3,0 35,1 9,1

Источник: Allen R., Radev D. Extrabudgetary funds // Technical Notes and Manuals. W., IMF. June 2010



В таблице 5.4 показана доля расходов внебюджетных фондов в расходах центрального правительства и в ВВП (в процентах) в развитых и развивающихся странах, а также рас­ходов фондов социального страхования с учетом выделения таких фондов в соответствии с методикой Международного валютного фонда. Как показывает таблица, в среднем около 3% от ВВП и 11% от расходов центрального правительства составляют расходы внебюд­жетных фондов.

История создания С началом рыночных преобразований в РФ на всех уровнях вла-

внебюджетных фондов сти было создано большое количество внебюджетных фондов,

в Российской разных по назначению: инвестиционные, валютные, экологиче-

ФедеРации ские, дорожные, стабилизационные, фонды развития отрасли,

в гг. ,создание Инвестици­онного фонда Российской Федерации в составе федерального бюджета, дорожных фондов в составе федерального, региональных бюджетов и местных бюджетов, а также резерв­ных фондов в составе региональных и местных бюджетов. Указанные фонды не отнесены к целевым бюджетным фондам, расходы Инвестиционного фонда Российской Федерации и Федерального дорожного фонда финансируются с единого счета бюджета, но неисполь­зованные бюджетные ассигнования, связанные с такими расходами, могут переходить на следующий год. Кроме того, вопреки принципу совокупного покрытия расходов дохода­ми и поступлениями из источников финансирования дефицита за указанными фондами закреплены соответствующие доходы.

государственные внебюджетные фонды Российской Федерации и территориальные государственные внебюджетные фонды

Современное российское законодательство относит к государ­ственным внебюджетным фондам Пенсионный фонд Россий­ской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, а к территори­альным государственным внебюджетным фондам — территори­альные фонды обязательного медицинского страхования. Слож­ность правового регулирования данных фондов состоит в том, что одинаковые названия носят соответствующие фонды денежных средств, сформирован­ные вне федерального и региональных бюджетов, а также органы управления ими. В по­
следнее время практиками внебюджетные фонды рассматриваются именно как синонимы органов управления или учреждения, но не в первоначальном значении этого словосоче­тания, т.е. как фонды денежных средств, обособленные от бюджетных средств. Определен­ную терминологическую путаницу и связанные с ней практические проблемы вызывает использование в законодательстве понятия «бюджет внебюджетного фонда», а также рас­пространение на средства внебюджетных фондов понятия «бюджетные средства». Приме­нение с 2003 г. общей бюджетной классификации для группировки доходов и расходов внебюджетных фондов не позволяет проанализировать доходы и расходы фондов в раз­резе отдельных видов обязательного социального страхования, для такого анализа требу­ется перегруппировка.

В данном параграфе внебюджетные фонды рассматриваются имен­но как фонды денежных средств, созданные вне федерального и региональных бюджетов, а бюджеты таких фондов — как финансовые планы по их формированию и использованию, утверждаемые в форме законов.

Рассматриваемые фонды создавались как организационно-правовые формы социаль­ного страхования. На рисунке 5.13 мы видим, какие виды обязательного социального страхования проводятся через соответствующие государственные внебюджетные фонды. Органы управления Пенсионным фондом Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации являются страховщиками по тем видам социального страхования, которые проводятся через данные фонды1.

Рис. 5.13. государственные внебюджетные фонды и соответствующие им виды обязательного социального страхования в российской федерации




Доходы

государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов

Условно доходы государственных внебюджетных фондов можно разделить на две части: первая часть связана с формированием средств в рамках соответствующего вида (а у Фонда социально­го страхования Российской Федерации — видов) социального страхования. Вторая часть — поступления трансфертов из дру­гих звеньев государственных и муниципальных финансов для обеспечения отдельных социальных обязательств Российской Федерации, выходящих за рамки социального страхования.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Первая часть доходов государственных внебюджетных фондов формируется за счет страхо­вых взносов, поступающих от работодателей в разрезе соответствующих видов социального страхования (тарифы страховых взносов и ставки единого социального налога в 2001— 2012 гг. представлены в табл. 5.5). При недостаточности страховых взносов по данному виду социального страхования (дефиците) поступают трансферты из федерального бюдже­та государственным внебюджетным фондам РФ. Хотя они называются трансфертами на по­крытие дефицита бюджета фонда, отражаются в составе доходов фондов (в бюджете раз­делены источники финансирования дефицита бюджета и доходы бюджета).

ш С 1990-х годов до 2001 г. в государственные внебюджетные фонды поступали страховые взносы, уплачиваемые работодателями в процентах от начисленной за­работной платы и приравненных к ней платежей в пользу работников, при этом 1% удерживался непосредственно из заработной платы работника. С 2000 года в Рос­сийской Федерации введено обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, предусматривающее дифференциацию страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска, такие тарифы ежегодно утверждаются отдельным федеральным законом.

С 2001 года страховые взносы в государственные внебюджетные фонды были за­менены единым социальным налогом, с 2002 г. взносы на обязательное пенсион­ное страхование, в том числе на накопительную часть трудовой пенсии, стали рас­сматриваться как налоговый вычет из единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, который затем поступал в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии. Единый социальный налог предполагал регрессию — чем выше заработная плата застрахованного, тем ниже тариф страховых взносов; первоначально была введена четырехразрядная шкала регрессии, а затем с 2005 г. — трехрязрядная. В 2005 году была существенно сни­жена ставка единого социального налога. С 2010 года единый социальный налог отменен, его заменили страховые взносы в государственные внебюджетные фонды. С 2010 года регрессия не применяется, введена максимальная сумма оплаты труда, с которой страховые взносы не начисляются. С 2012 года установлен тариф взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации с годового объема оплаты труда, превы­шающего максимальную сумму.

Вторая часть доходов внебюджетных фондов связана с трансфертами из федерального бюджета, в том числе поступающими через бюджеты субъектов РФ государственным вне­бюджетным фондам на реализацию отдельных расходных обязательств Российской Феде­рации. Законодательство предусматривает довольно сложные потоки между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, между самими внебюджетными фондами, поэтому в составе доходов государственных внебюджетных фондов есть и транс­ферты из бюджетов субъектов Российской Федерации, которые поступают в Пенсионный фонд Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхова­ния, и из других внебюджетных фондов (Фонд социального страхования Российской Феде­рации и территориальные фонды обязательного медицинского страхования).

В составе доходов фондов есть и специфические поступления, присущие именно каж­дому отдельному фонду, например капитализированные платежи Фонду социального стра­хования Российской Федерации или поступления по дополнительному тарифу на уплату страховых взносов в отношении летного состава гражданской авиации, работников уголь­ной промышленности в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (в 2001—2012 гг. — ставка единого социального налога (ЕСН)), % bgcolor=white>2001— 2004 гг.
Фонд До 2001 г. ЕСН (ставка для нижнего разряда регрессии — максимальная ставка) 2010 г. 2011 г. 2012 г.
2005 г. 2006 2009 гг.
Пенсионный фонд Россий­ской Федера­ции Страховые взносы рабо­тодателя 28 28 20 20 20 26 22% — с суммы до 512 ООО руб., 10% — с суммы, превышающей 512 ООО руб.
Страховые взносы работ­ника 1 - - --- --- ---
Фонд со­циального страхования Российской Федерации Обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособ­ности и в связи с мате­ринством 5,4 3,2 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9
Обязательное социальное страхование от несчаст­ных случаев на производ­стве и профессиональных заболеваний С 2000 года — дифференцировано от 0,2% до 8,5% в зависимости от класса профессионально­го риска
Федеральный фонд обязательного меди­цинского страхования 0,2 0,2 0,8 1,1 1,1 3,1 5,1
Территориальный фонд обязательного ме­дицинского страхования 3,4 3,4 2 2 2 2
Государственный фонд занятости населе­ния Российской Федерации 1,5 (в отдельные годы — 1 и 2%)


Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Ш Наибольшую долю поступления из федерального бюджета в 2012 г. занимают в доходах Пенсионного фонда Российской Федерации. В составе расходов Пенсион­ного фонда Российской Федерации — выплаты по государственному пенсионному обеспечению, включая социальную пенсию лицам, не имеющим достаточного тру­дового стажа, ежемесячные выплаты лицам, отказавшимся от пакета социальных льгот, выплаты назначенных досрочных пенсий безработным (в этом случае средства федерального бюджета поступают Пенсионному фонду Российской Федерации через бюджеты субъектов Российской Федерации), выплаты, связанные с правом исполь­зования материнского капитала и т.д.

С 2012 года в составе доходов Федерального фонда обязательного медицинско­го страхования — страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, поступающие из бюджетов субъектов РФ, в террито­риальные фонды обязательного медицинского страхования поступает трансферт на доплаты участковым врачам, врачам общей практики, участковым медсестрам в рамках госзадания (в этом случае средства поступают из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, а затем территориальному фонду обязательного медицин­ского страхования).

На оплату услуг по родовспоможению и патронажу в первый год жизни ребенка на основе родового сертификата часть средств поступает из Федерального фонда обя­зательного медицинского страхования в Фонд социального страхования Российской Федерации.

В отличие от других стран доходы от размещения временно свободных средств со­циального страхования в составе доходов фондов не имеют значительного удельного веса.

Расходы

государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов

Расходы государственных внебюджетных фондов также можно условно разделить на расходы, связанные с выплатами по со­ответствующему виду обязательного социального страхования (представлены в табл. 5.6); расходы на реализацию отдельных расходных обязательств Российской Федерации в социальной сфере, выходящие за рамки обязательного социального стра­хования; административно-управленческие расходы; резервы (запасные фонды).

Бюджетное законодательство Российской Федерации не предусматривает специальные источники покрытия дефицита государственных внебюджетных фондов — сбалансированность их бюджетов обеспечивается за счет трансфертов из федерального бюджета. Данные трансферты отражаются в доходах фондов.

Таблица 5.6

Основные расходы государственных внебюджетных фондов в разрезе отдельных видов обязательного социального страхования

Пенсион­ный фонд Российской Федерации Фонд социального страхова­ния Российской Федерации Федеральный фонд обязательно­го медицинского страхования Территори­альный фонд обязатель­ного меди­цинского страхования
Обязательное социальное стра­хование на слу­чай временной нетрудоспособ­ности и в связи с материнством Обязательное социальное страхование от несчаст­ных случаев на произ­водстве и профессио­нальных заболеваний
Выплата трудовой пенсии и расходы, связанные с формиро­ванием на­копительной части трудо­вой пенсии Пособие по вре­менной нетру­доспособности в результате обще­го заболевания, бытовой травмы, болезни члена семьи, пособие по беременности и родам и другие пособия на детей Пособие по временной нетрудоспособности в ре­зультате производствен­ной травмы и професси­онального заболевания, единовременная выплата, ежемесячная выплата, оплата дополнительных медицинских услуг, услуг, связанных с социальной и профессиональной реа­билитацией Субвенции тер­риториальным фондам обязатель­ного медицинского страхования на ре­ализацию полно­мочий страховщика по финансированию территориальных программ обязатель­ного медицинского страхования в рамках базовой программы Финансиро­вание терри­ториальных программ обязательного медицинского страхования

<< | >>
Источник: Под ред. Е.В. Маркиной. Финансы : учебник / коллектив авторов ; — 2-е изд., стер. —М. : КНОРУС, — 432 с. — (Бакалавриат).. 2014

Еще по теме Внебюджетные (специальные) фонды:

  1. ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА
  2. 4. Контроль над расчетами с бюджетом и внебюджетными доходами
  3. Поляк Георгий Борисович. Финансы: учебник дня студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит» (080105) / Под ред. Г.Б. Поляка. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА,— 703 с. — (Серия «Золотой фонд российских учебников»)., 2008
  4. Под ред. Г.А. Титоренко. Информационные системы в экономике: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Финансы и кре­дит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» и специальностям экономики и управления (060000)— 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, - 463 с., 2008
  5. Инвестиционные фонды
  6. 6.4. Инвестиционные фонды
  7. ПАЕВЫЕ ФОНДЫ
  8. Страховые фонды
  9. Паевые инвестиционные фонды
  10. Пенсионные фонды
  11. Фонды прямых инвестиций