<<
>>

Государственный долг: содержание и основные формы

Общее понятие государственного (публичного) долга Российской Федерации, его состав, принципы управления и порядок обслужива­ния сформулированы и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ.
В зависимости от заемщика публичный долг подразде­ляется на государственный долг Российской Федерации, государст­венный долг субъекта РФ и муниципальный долг. Под государствен­ным долгом Российской Федерации понимаются ее долговые обяза­тельства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъекта­ми международного права. Государственный долг Российской Феде-

9- 1231 рации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государст­венную казну.

Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокуп­ность его долговых обязательств; он полностью и без условий обес­печивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну. Пол муниципальным долгом соответствен­но понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечивается всем иму­ществом, составляющим муниципальную казну.

При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантиро­ваны. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга ор­ганы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют псе полномочия.

Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты воз­никающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг. Под внутренним государственньш долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки.

Оплачиваться они должны в российской валюте. Под внешним государственньш долгом понимаются обяза­тельства, возникающие в иностранной валюте.

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выде­ляют капитальный и текущий государственный долг. Под капиталь­ным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включал начис­ленные проценты по этим обязательствам. Под текущим государст­венным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обяза­тельств, срок оплаты которых наступил.

Долговые' обязательства Российской Федерации могут существо­вать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Россий­ской Федерации;

• договоров о предоставлении государственных гарантий Россий­ской Федерации, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформления долговых обязательств третьих лиц в государ­ственный долг Российской Федерации на основе принятых феде­ральных законов;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключен­ных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктури­зации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть крат­косрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). Долговые обяза­тельства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. По долговым обязательствам Российской Федера­ции и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципального образования — 10 лет.

В подобных формах могут существовать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением меж­дународных соглашений и договоров на уровне муниципального об­разования.

Все упомянутые формы в рыночной практике использу­ются достаточно активно.

Кредитные соглашения и договоры в системе государственного кредита заключаются прежде всего с кредитными организациями различного рода, как праиило коммерческими банками. К их услугам чаще всего прибегают субъекты Федерации и муниципальные обра­зования. Традиционно кредиты Правительству РФ предоставлялись Центральным банком, который в качестве кредитных ресурсов ис­пользовал собственные средства, резервные фонды банков, а также вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, опреде­ляемых ежегодными соглашениями. Однако с принятием новой ре­дакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О Цен­тральном банке РФ (Банке России)», Центральный банк не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и мест­ных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Государственные ценные бумаги, т. е. обязательства, выпущен­ные от имени государства или гарантированные им, в экономически развитых странах являются основным источником формирования го­сударственного долга. Эмиссия государственных ценных бумаг в не­оплаченных внутренних задолженностях колеблется в разных стра­нах от 20 до 90%: в Германии они достигают 40%, в США — 70, в Великобритании — 90%. В России долговые обязательства в виде ценных бумаг составляли в 2000 г. 93% всего внутреннего долга.

Мировой рынок государственных ценных бумаг достаточно раз­нообразен и включает облигации, казначейские векселя, казначей­ские ноты и т. п. Наиболее распространенный вид государственных ценных бумаг — облигации.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) — это долговая цен­ная бумага, обязательство, подтверждающее отношение займа между инвестором и эмитентом, согласно которому эмитент (заемщик) га­рантирует инвестору (кредитору) выплату основной суммы долга по истечении установленного срока, а также процентов по займу.

Государственные облигации выпускаются, как правило, на доста­точно длительный срок, и их можно расценивать как особую форму инвестиций.

Они признаются наиболее надежными и ликвидными, поскольку обеспечены финансовыми и иными ресурсами государст­ва. Этому не мешает даже то, что уровень процентной ставки по го­сударственным бумагам обычно ниже, чем по бумагам других эми­тентов. По степени надежности облигации правительства и облига­ции, гарантированные им, стоят на. первом месте, и лишь затем следуют муниципальные облигации, облигации акционерных об­ществ.

Облигационные займы классифицируются по различным признакам:

• по виду эмиссии — на предъявителя и именные (облигации го­сударственных и муниципальных займов выпускаются, как правило, на предъявителя, что упрощает их обращение);

• по виду выплат дохода — на процентные и беспроцентные об­лигации. При этом доход может либо выплачиваться в виде выигры­шей, либо не выплачиваться совсем, но гарантирует получение опре­деленного товара или услуги (например, по целевым займам — теле­фонным, жилищным и т. п.);

• по характеру обращения — па облигации, свободно обращающиеся на рынке (рыночные) и с ограниченным кругом обращения (нерыноч­ные). Рыночные ценные бумаги свободно обращаются и могут перепро­даваться другим субъектам, нерыночные ценные бумаги не могут сво­бодно переходить от одного владельца к другому (например, сберега­тельные облигации, индивидуальные пенсионные облигации распро­страняются только среди населения и перепродаже не подлежат);

• по характеру держателей ценных бумаг — на реализуемые толь­ко среди населения, среди юридических лиц и универсальные, т. е. предназначенные для размещения среди физических и юридических лиц; существуют облигации «специальных займов», предназначенные к размещению в страховых и пенсионных фондах, правительствен­ных учреждениях, они не имеют свободного обращения и могут быть представлены к оплате через определенное время (обычно че­рез год) со дня их выпуска;

• но срокам погашения — на краткосрочные (срок погашения до одного года); среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет); существуют и бессрочные, или рентные, облигации, в от­ношении которых срок погашения не определен, а их владелец полу­чает проценты до тех пор, пока держит их;

• по методам размещения — на добровольные, размещаемые по подписке и принудительные. Облигации добровольных займов сво­бодно продаются и покупаются на фондовом рынке. Принудитель­ные займы размещаются согласно постановлению правительства и предусматривают ответственность за уклонение от подписки;

• по материальному носителю могут быть в документарной и в бездокументарной форме (в виде записей па счетах);

• в зависимости от эмитента — облигации, выпускаемые цен­тральным правительством, субъектами Федерации и местными орга­нами власти.

Муниципальные ценные бумаги эмитируются местными органами власти и по статусу приравниваются к государственным ценным бу­магам наряду с субфедеральными обязательствами. Муниципальные облигации бывают двух типов: общего долга и доходные. По облига­циям общего долга выплата процентов и погашение обеспечивается сбором местных налогов. Их назначение — финансирование строи­тельства муниципальных больни-ц, школ. Доходные облигации по­крываются доходами от тех объектов, для строительства которых они эмитировались,— эстакад, мостов, жилых домов и т. п. Для инве­сторов это более привлекательный финансовый инструмент.

Казначейский вексель — основной вид краткосрочных государст­венных обязательств, выпускаются обычно на срок 3, 6, и 12 меся­цев (в США, например, они эмитируются на срок от нескольких не­дель до года). Эмиссия и погашение осуществляются центральным банком по поручению казначейства или министерства финансов. Реализуются, как правило, с дисконтом, являются высоколиквидным финансовым инструментом.

Казначейские ноты — среднесрочные рыночные ценные бумаги. Выпускаются министерством финансов или специальными государст­венными финансовыми органами.

Особое место в системе государственных займов занимают цен­ные бумаги, гарантированные федеральным правительством. Эмитен­том в этом случае выступают структуры, пользующиеся поддержкой правительства. Примером таких ценных бумаг могут быть облигации системы фермерского кредита и облигации федеральных банков жи­лищного кредита в США, облигации федеральной почты и облига­ции федеральной железной дороги в Германии, облигации Россий­ского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» (РАО «ВСМ») и т. п.

Государственные ценные бумаги занимают определенное место на рынке финансовых активов и выполняют особую роль в обществен­ном производстве. Прежде всего они выполняют фискальную и эко­номическую функции. Фискальная функция заключается в мобилиза­ции временно свободных денежных средств юридических и физиче­ских лиц (коммерческих банков и небанковских финансово-кредитных институтов, предприятий, населения и т. п.) и сосредоточении их в руках государства. Фискальная функция обусловливает экономиче­скую — привлеченные государством ресурсы позволяют ему решать те­кущие и перспективные задачи (задачи социального и экономического развития страны, снижения дефицита бюджета и т. п.).

Государственные ценные бумаги — важнейший финансовый инст­румент рыночной экономики. Роль их принципиально менялась в ходе развития общества. Первоначально государственные ценные бу-

маги использовались главным образом для покрытия бюджетного де­фицита, вызванного чрезвычайными расходами, связанными с война­ми, стихийными бедствиями и другими аналогичными событиями. Постепенно их выпуск приобретает экономическую направленность и они начинают играть существенную роль в государственном регу­лировании национальной экономики и денежного обращения. Так, Россия выпустила свои первые государственные ценные бумаги в 1769 г. для покрытия расходов в войне с Турцией. Затем все чаще государственные ценные бумаги (государственные займы) выпуска­лись на инвестиционные нужды — развитие производства, инфра­структуры (например, строительство железных дорог), решение задач городского хозяйства.

В условиях рыночной экономики государственные ценные бумаги становятся важнейшим финансовым инструментом: они выступают наиболее цивилизованным рыночным способом формирования государ­ственного долга; посредством государственных ценных бумаг проводит­ся денежно-кредитная политика, осуществляется воздействие па макро­экономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рын­ке, т. е. купли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк страны регулирует денежную массу в обращении. Чтобы увели­чить объем денежной массы, финансовые возможности коммерческих банков, Центральный банк выкупает у них государственные ценные бу­маги; наоборот —при излишках денежной массы, возрастании остатков на счетах коммерческих банков Центральный банк «выбрасывает» на рынок государственные ценные бумаги, с тем чтобы «связать» излиш­нюю денежную массу. Операции с государственными ценными бумага­ми обеспечивают также ликвидность активов коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов.

Государственные ценные бумаги выступают объектом залоговых отношений, т. е. используются в качестве залога по кредиту, предо­ставляемому Центральным банком правительству, по ссудам Цен­трального банка коммерческим банкам и по кредитам, предоставляе­мым предприятиям коммерческими банкам!!.

Это уникальный инструмент организации государственных зай­мов, когда сам заемщик определяет условия и технологии займа. С помощью государственных ценных бумаг осуществляется и пога­шение задолженности по государственным займам — так называемая реструктуризация долга. Но это таит в себе возможность финансо­вой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и пер­спективны в этой связи, в том числе и с точки зрения инвестора, инвестиционные займы.

Государственные ценные бумаги во многом определяют состояние фондового рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, поэтому нередко их рассматривают в качестве барометра изменений в эконо­мической и политической жизни страны.

В то же время государственные ценные бумаш, по мнению ряда спе­циалистов, обладают рядом недостатков: «оттягивают» средства с кре­дитного рынка; содержат возможность принудительного размещения зай­мов (например, российские займы военных времен); в.случае нерегули­руемого рынка могут провоцировать создание финансовых пирамид.

В Российской Федерации порядок выпуска государственных и муниципальных займов регламентируется Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Феде­ральным законом от 29 июля 1998 г. №136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также соответствующими законодательными актами субъ­екта Федерации или муниципального образования.

Государственными признаются ценные бумаги, которые эмитиру­ются или гарантируются государством. Этим обусловливается не только их место и роль в общественном производстве, но и особен­ности эмиссии, обращения и регулирования.

От имени государства эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг, обычно выступает уполномоченный орган, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение феде­рального бюджета; в России — это Министерство финансов. Эмитен­тами ценных бумаг субъекта Российской Федерации и муниципаль­ных образований являются соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления.

В качестве агента Министерства финансов часто выступает Цен­тральный банк, который, в свою очередь, может уполномочить опреде­ленные инвестиционные институты или банки выступить официальны­ми дилерами или маркетмейкерамн конкретного выпуска государствен­ных бумаг. Он же либо по его усмотрению иная уполномоченная организация выполняют функции депозитария, включая функцию по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляют учет прав различных организаций на эти облига­ции. Функции субдепозптария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облига­ции федеральных займов но счетам «ёепо» депонентов (инвесторов).

Распространяются облигации внутренних государственных зай­мов, как правило, через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных займов — также и через фондовые биржи.

Функции по проведению государственной политики РФ в облас­ти рынка ценных бума, контролю за деятельностью профессиональ­ных его участников через определение порядка их деятельности, а также по определению стандартов эмиссии ценных бумаг осуществ­ляет Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Структура федеральных долговых обязательств в 2000 г. пред­ставлена в табл. 10.1. Приведенные данные позволяют прежде всего определить, какими наиболее значимыми ценными бумагами пред­ставлены па сегодняшний день федеральные долговые обязательства.

Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации
На 1 января На 1 октября 2000 г.
Статья 2000 г., млрд руб. млрд руб. удельный вес,

%

Государственный внутренний долг Рос­сийской Федерации 583,6 561,3 100,00
В том числе:

1. Долговые обязательства Российской Федерации (всего), включая:

529,8 523,0 93,18
облигации федеральных займов с по­стоянным купонным доходом 402,2 386,2 68,80
облигации федеральных займов с фиксированным доходом 112,5 121,5 21,65
государственные краткосрочные обли­гации 7,4 9,8 1,75
государственный сберегательный заем 4,9 2,0 0,36
облигации нерыночных займов 2,7 3,4 0,60
прочие долговые обязательства 0,1 0,1 0,01
2. Векселя Минфина России (всего) 27,6 27,6 4,92
3. Прочие виды государственного внут­реннего долга 26,2 10,7 1,90

Можно выделить следующие виды основных федеральных долго­вых обязательств:

• облигации федеральных займов с постоянным купонным дохо­дом (ОФЗ — ПД) имеют срок обращения 3 гада и нулевой купон; могут быть в установленном порядке использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также в целях оплаты участия в уставном капита­ле кредитных организаций;

• облигации федерального займа с фиксированным купонным до­ходом (ОФЗ — ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет выпускаются двенадцатью равными траншами с начислением процентного дохода начиная с 19 августа 1998 г. Купонный доход по данным облигаци­ям начисляется начиная с 19 августа 1998 г. Размер купонного дохо­да составил 30% годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25% годовых — во второй, 20% — в третий, 15% —в четвертый, да- лее—10% годовых. Начиная со второго купона, выплаты купонных доходов производятся каждые три месяца;

• государственные краткосрочные облигации (ГКО) со сроками обращения 3, б и 12 месяцев. Выпускаются на безбумажной основе в виде записей на счетах >. Облигации не имеют купонов. Разме­щаются на аукционах с дисконтом от номинала. Первый аукцион по размещению трехмесячных ГКО прошел в мае 1993 г. на Москов­ской межбанковской валютной бирже (ММВБ);

• облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) сро­ком обращения 1 год. Объем выпуска— 10 трлн руб.—разбит на тран­ши по 1 трлн руб. Номинал— 100 и 500 тыс. рублей. Выпускаются в бланковом виде на предъявителя с набором из четырех купонов, вы­плачиваемых ежеквартально. Размер купона определяется по послед­ней официально объявленной ставке купонного дохода по ОФЗ — ПК плюс премия, устанавливаемая Министерством финансов РФ;

» облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ); вы­пускаются в бездокументарной форме; доход выплачивается в виде процента от номинальной стоимости, которую устанавливает Мини­стерство финансов РФ при выпуске облигаций, но не реже одного раза в год;

• государственные жилищные сертификаты (ГЖС); являются до­кументарными именными необращаемыми ценными бумагами и эми­тируются по решению Правительства РФ для граждан РФ, лишив - шихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бед­ствий. Номинированы в квадратных метрах жилой площади. Срок предъявления к погашению — 1 год с момента выдачи;

• государственные долгосрочные облигации (ГДО). Выпущены 1 июля 1991 г. со сроком обращения 30 лет, т. е. до 1 июля 2021 г. Вы­пускаются в бланковом виде с набором купонов; купонный доход—15% от номинала облигации, выплачивается один раз в год — 1 толя;

• облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ). Выпущены в 1993 г. в счет погашения задолженности Банка внешнеэкономиче­ской деятельности СССР перед юридическими лицами. Валюта зай- ма—доллары США. Номинал облигации—1, 10 и 100 тыс. долл. США. Первоначальный объем выпуска — 7885 млн долл. пятью се­риями со сроками погашения 1 год, 3 года, 6, 10 и 15 лет. В 1996 г. были сделаны дополнительные эмиссии на 1550 млн долл. и на 3500 млн долл. Выпускаются в бланковом виде с набором купонов; купонная ставка — 3% годовых выплачивается один раз в год.

В дальнейшем рынок федеральных займов будет развиваться в на­правлении совершенствования и расширения инструментов заимство­вания в сторону удлинения сроков и удешевления займов, вовлечения новых категорий инвесторов. В июне 2001 г. Министерство финансов РФ выпустило государственные ценные бумаги со сроком погашения в 2004 г. Эти бумаги будут иметь четыре купона в год, и процентная ставка по ним будет более высокой, чем по ГКО, находящимся сейчас в обращении. В настоящее время готовится проект постановления правительства, в соответствии с которым Минфин России выпустит ценные бумаги для институальных инвесторов — пенсионных и инве­стиционных фондов со сроком обращения до 30 лет.

Особую активность на рынке облигационных заимствований РФ проявляют субъекты Федерации и местные органы власти. В россий­ской истории заимствования местных органов власти (городских, земских) известны достаточно давно. Первый муниципальный инве­стиционный заем в Российской империи был осуществлен в 1871 г. в г. Ревеле (Таллине) на сумму 50 тыс. руб. сроком на 34 года, а уже в период с 1901 по 1910 г. их было выпущено на 286 млн руб. Доходность муниципальных облигаций составляла 3—7% годовых, сроки заимствований были в пределах 35—40 лет. Средства от зай­мов направлялись и основном на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Наиболее крупные российские муници­пальные займы котировались на фондовых рынках Западной Евро­пы. Только Москва в последнее десятилетие XIX в. разместила за рубежом 12 облигационных займов. К началу 1917 г. общая сумма муниципальных займов российских городов достигла 725 млн руб. [Фельдман, с. 42]. Декретом СНК РсФСр от 9 октября 1919 г. ин­ститут муниципальных займов был аннулирован.

Современный рынок субфедеральных займов начал складываться в 1992 г., когда были зарегистрированы первые займы администрации Хабаровского края, Нижегородской области, Пушкинского района Мос­ковской области и Пермской области. Обращение к такому финансово­му инструменту было обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, период начала 90-х годов XX в. был связан с оформлением политиче­ского и экономического устройства России, обретением реальной эко­номической самостоятельности территориальными образованиями суб- федерального уровня, получением ими возможности привлекать средст­ва иных бюджетов, коммерческих банков в виде ссуд или же путем выпуска займов на инвестиционные цели. Кроме того, существенно со­кратились возможное™ государственного финансирования бюджетов всех уровней, а стагнация, растущий внутренний и внешний долг, ин­фляционные процессы привели к сужению федеральных кредитных возможностей и неизбежности выхода территорий на рынок облигаци­онных заимствований. Оживлению облигационного рынка способство­вало также введение в 1996 г. Федерального закона от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О простом и переводном векселе», согласно которому мест­ным органам власти запретили выпускать и гарантировать векселя.

Всего в период с 1992 по 1997 г. было выпущено 466 региональ­ных и муниципальных займов на сумму 49,5 млрд руб. В займах приняли участие почти 80 субъектов Федерации и 50 муниципаль­ных образований. Доля облигационных займов в структуре общих заимствований регионов и муниципалитетов в 1998 г. превысила 30%'. К моменту кризиса 1998 г. 12 регионов имели разрешение на

Аракелян А., Кащеев //., Шуриков А. Региональные и муниципальные заим­ствования // Рынок ценных бумаг. 2001. №5. С. 146.

эмиссию еврооблигаций, но воспользовались им лишь Москва (3 вы­пуска), Санкт-Петербург и Нижегородская область.

Кризис 1998 г. нанес серьезный удар по финансовому рынку Рос­сии. Он привел к ряду дефолтов регионов, невозможности обслужи­вать займы за счет собственных ресурсов. Причинами этого стало снижение бюджетных доходов, отсутствие возможности рефинанси­ровать долг в силу кризиса доверия и падения котировок займов, а также резкого роста их доходности. Этому способствовало и то, что часть средств резервных фондов для погашения субфедеральных об­лигаций была размешена администрациями районов в ГКО — ОФЗ, дефолт по которым еще больше сократил финансовые возможности региональных властей. Лишь три субъекта Федерации — Москва, Санкт-Петербург и Челябинская область — продолжали обслуживать свои обязательства. Санкт-Петербург даже разместил новые бумаги, но раскупалось не более 10—16% эмиссии.

В силу сложившихся обстоятельств и сократившегося спроса инве­сторов в 1999—2000 гг. многие субфедеральные эмитенты «свернули» свои облигационные программы, чему способствовало также увеличе­ние доходов бюджетов всех уровней и соответственно — временное снижение потребностей в дополнительных финансовых ресурсах. Так, в 1999 г. в Министерстве финансов были зарегистрированы эмиссии 8 субъектов Федерации (в 3 раза меньше, чем в 1998 г.) и 6 муници­пальных образований (в 1,5 раза меньше), в 2000 г. прошли регистра­цию эмиссии облигации девяти субъектов Федерации и трех городов.

Некоторому «затишью» на рынке субфедеральных облигационных заимствований способствовало также известное ужесточение законода­тельства, регулирующего субфедеральные займы, которое наложило ряд ограничений на привлечение регионами заемных средств (см. п. 10.3). В качестве причины этого ужесточения можно считать де­фолт 1998 г., а также попытку правительства сориентировать террито­рии на активизацию резервов и возможностей оздоровления доходной части бюджета, особенно в сфере неналоговых доходов. В то же вре­мя нынешние бюджетные доходы не в состоянии обеспечить потреб­ности обновления инфраструктуры муниципальных образований, ре­альный экономический рост и социальное развитие, что неизбежно выведет регионы на рынок облигационных заимствований.

Оживлению государственных и муниципальных заимствований мо­жет способствовать и ряд особенностей современного российского фи­нансового рынка. С одной стороны, это возросшая ликвидность банков­ской системы, которая нуждается в новых инструментах и объектах для инвестирования. С другой стороны, снижение процентных ставок на фи­нансовых рынках страны делает облигационные заимствования выгодны­ми для эмитентов и позволяет проводить их на более длительный срок (сейчас прослеживается интерес к вложениям на срок до 3—5 лет про­тив сроков вложений до одного года в докризисный период).

Таким образом, облигационные заимствования можно расцени­вать как реальный инструмент финансирования федерального, регио­нального и муниципального развития, особенно при усилении их ин­вестиционной ориентации. В то же время нельзя не учитывать и су­ществование такого конкурентного финансового инструмента, как прямые, реальные инвестиции. Необходимо найти оптимальные про­порции в использовании всех этих инструментов привлечения де­нежных средств.

Государственные гарантии и поручительства выступают особой формой заимствований по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Под государственной или муниципальной гаранти­ей в Бюджетном кодексе РФ признается способ обеспечения граж­данско-правовых обязательств, в силу которых Российская Федера­ция, ее субъект или муниципальное образование, выступая гарантом, дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом — полу­чателем гарантии — своих обязательств перед третьими лицами пол­ностью или частично. Получателями государственных (муниципаль­ных) гарантий являются субъекты РФ, муниципальные образования, юридические лица. Назначение гарантии — обеспечение исполнения обязательств получателей гарантии перед третьими лицами.

Гарант в этом случае несет субсидиарную ответственность допол­нительно к ответственности должника по гарантированному им обя­зательству, а обязательство его перед третьим лицом ограничивается лишь суммой, на которую выдана гарантия.

Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав го­сударственного (муниципального) долга соответствующего уровня как вид долгового обязательства. В зависимости от валюты, в кото­рой предоставляются государственные гарантии, они включаются в состав государственного внутреннего или внешнего долга. При ис­полнении получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается долг гаранта, что от­ражается в отчете об исполнении бюджета.

Государственные (муниципальные) гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе, после проверки финансового со­стояния получателя гарантии. В договоре о предоставлении гарантии указывается обязательство, которое ею обеспечивается. Срок гаран­тии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия.

В законе (решении) о бюджете соответствующего уровня на оче­редной финансовый год устанавливается верхний предел общей сум­мы государственных (муниципальных) гарантий, а также перечень гарантий, размер которых превышает: один миллион МРОТ по госу­дарственным гарантиям Российской Федерации в валюте РФ; 10 млн долл. США по государственным гарантиям РФ в порядке обеспечения обязательств в иностранной валюте; 0,01% расходов бюджета субъекта РФ или муниципального образования.

Специфика этой формы финансовых отношений заключается в том, что предоставленные гарантии ведут к росту потенциального или скрытого долга. Задолженность возникает в этом случае не в момент предоставления гарантий, а лишь в случае возникновения неплатежа. Давая гарантии, государство берет на себя риск непога- шения или несвоевременного погашения всей (или части) суммы займа и процентов по нему. При благополучно складывающейся конъюнктуре реальная сумма долга может и не возрасти.

В мировой практике государство гарантирует займы местных ор­ганов управления, национализированных предприятий и корпораций, специализированных кредитных учреждений, а также кредиты бан­ков, предназначенные для муниципального жилищного строительст­ва, экспортные кредиты и операции. В последнем случае государство берет па себя риски не только экономического характера (задержка платежа, неплатежеспособность должника), но и политического (не­платежи в результате революции, национализации и т. п.). Гаран­тии — это форма государственного регулирования в условиях неус­тойчивости экономической конъюнктуры, обострения конкурентной борьбы, поэтому операции такого рода постоянно расширяются.

Деятельность Российской Федерации как гаранта сводится к сле­дующим направлениям. Прежде всего государство традиционно высту­пает гарантом по вкладам населения в Сберегательном банке. При этом государство гарантирует восстановление и обеспечение со­хранности денежных сбережений граждан, помещенных на вклады в Сберегательном банке РФ и в организации государственного страхо­вания Российской Федерации по договорным (накопительным) вкла­дам личного страхования в период до 1 января 1992 г. Такого рода сбережения признаются государственным внутренним долгом РФ. Восстановление и обеспечение сохранности ценности гарантированных сбережений производится путем перевода их в целевые долговые обя­зательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами.

В последние годы государство стало выступать гарантом и по долговым обязательствам различных хозяйственных обществ и групп, стимулируя, в частности, их создание и деятельность путем привлечения различного вида инвестиционных ресурсов. Государст­венные гарантии предоставляются различного рода народнохозяйст­венным проектам и программам, например РАО «ВСМ» по выпус­каемому этим обществом займу, под кредитные ресурсы, привлекае­мые Российским экспортно-импортным банком и другими уполномоченными Правительством РФ специализированными банка­ми для обеспечения оборотными средствами экспортно ориентиро­ванных предприятий и организаций, гарантирования и страхования экспортных кредитов для организации защиты экспортеров от долго­срочных коммерческих (банковских) и политических рисков.

В рамках бюджетной политики на 2002 г. предусматриваются не­которые изменения в системе гарантий, в частности отказ от креди­тования предприятий и предоставления им финансовых гарантий за счет средств федерального бюджета и полную передачу этих функ­ций специализированным агентствам, страховым компаниям и бан­кам с государственным участием.

Переоформление^ долговых обязательств третьихлиц в государст - венный долг Российской Федерации— еще одна форма долговых обя­зательств государства, закрепленная в Бюджетном кодексе РФ,

Так, в 2001 г. Правительство РФ и Центральный банк РФ пере­оформляют принадлежащие по состоянию на 1 января 2001 г. Цен­тральному банку РФ векселя Минфина РФ со сроками погашения до 31 декабря 2001 г. и причитающиеся к оплате по ним проценты, исчисленные на 1 января 2001 г., в государственные ценные бумаги со сроками погашения с 2019 по 2023 г. с выплатой дохода один раз в год начиная с 2002 г. в размере 1% годовых.

Правительство и Центральный банк РФ осуществляют обмен об­лигации Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г., принадлежащих Центральному банку на дату пере­оформления, на облигации федерального займа с постоянным купон­ным доходом с выплатой процентного дохода один раз в год в раз­мере 1% годовых начиная с 2002 г. со сроком погашения в 2005 г.

10.3.

<< | >>
Источник: Под ред. В. В. Ковалева. Финансы: учеб. --2-е изд., перераб. и доп.—М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, —610 с.. 2007

Еще по теме Государственный долг: содержание и основные формы:

  1. 2. Государственный долг, содержание и основные формы
  2. 29. Государственный долг, содержание и основные формы
  3. Государственный долг Российской Федерации: содержание, формы и динамика развития
  4. Бюджетный дефицит и государственный долг: основные определения, показатели и проблемы количественной оценки
  5. СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА
  6. 14.2. Содержание, формы и методы государственных и муниципальных заимствований
  7. 14.3.Политика государственных расходов. Государственный бюджет, бюджетный дефицит и государственный долг.
  8. 68. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ВНУТРЕННИЙ ДОЛГ
  9. Стабилизационная политика, дефицит государственного бюджета и государственный долг
  10. Тема 7. Государственный кредит. Государственный долг Российской Федерации
  11. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ДОЛГ
  12. Глава 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ДОЛГ
  13. Государственный долг
  14. 91. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
  15. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ И ЕГО ВИДЫ
  16. 54. Государственный долг
  17. Государственный долг Российской Федерации
  18. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ДОЛГ
  19. 14.3. Государственный и муниципальный долг, его классификация