<<
>>

5.7. Межбюджетные отношения

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимо­связаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации и органами мест­ного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих прин­ципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по опреде­ленным уровням бюджетной системы Российской Федера­ции;

• разграничения (закрепления на постоянной основе и рас­пределения по временным нормативам) регулирующих дохо­дов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федера­ции, равенства бюджетных прав муниципальных образова­ний;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимо­отношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджет­ных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюд­жеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предпо­лагает использование единой методики расчета нормативов финан­совых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и регио­нальных налогов.

Во второй половине 1990-х годов примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Феде­рации приводится в табл. 5.5.

Таблица 5.5. Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ, %

Звено бюджетной системы

Консолидированный бюджет РФ 100

Федеральный бюджет РФ 50—55

Консолидированные бюджеты субъектов РФ 55—45 Из них:

бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) 20—25

местные бюджеты 25—20

Доходы территориальных бюджетов. Для обеспечения расходов территориальные бюджеты (республиканские, краевые, областные, окружные) должны иметь соответствующие доходы.

В соответствии со ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 доходы территориальных бюджетов состоят из двух частей: собственные доходы и субвенции, полученные из фондов компенсации на осуществление отдельных государственных полномочий.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствую­щими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные пере­числения.

Собственные доходы включают отчисления (в процентах) от федеральных и региональных налогов, а также выделяемые из фе­дерального и региональных бюджетов трансферты, дотации, суб­венции и субсидии.

Трансферты выделяются территориальным бюджетам из создан­ных в федеральном, региональных и районных бюджетах специаль­ных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной ос­новах для покрытия текущих расходов.

Субвенция — средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

Субсидия представляет собой бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелево­го использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не­совершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств; они создают у местных администраций иждивенческое на­строение. Такая практика передачи средств не способствует разви­тию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их влияние на экономические процессы, происходящие на террито­рии, и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Но, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и суб­сидий, полностью исключить их как методы наделения территори­альных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формаль­ном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюд­жетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчи­вых источников доходов их положение может ухудшиться. Это при­ведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости много­кратного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов и в ко­нечном итоге осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дота­ций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и прово­димой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин экономический потен­циал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Приме­ром могут служить города и поселки-курорты, города — историче­ские и архитектурные заповедники, научные центры и др.

Субвен­ции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на которые в местном бюджете не хватает собствен­ных средств.

Разделение доходов территориальных бюджетов на собственные и субвенции из фондов компенсации создает сложности в процессе управления этими бюджетами. Так, отнесение почти всех доходов местных бюджетов к числу собственных и тем самым их искусст­венное завышение в немалой степени имеет цель повысить значи­мость местных бюджетов. Это связано с тем, что многие годы при­знавалось отсутствие независимости местных бюджетов из-за не­значительного размера в них собственных доходов.

Однако путь к решению этой проблемы стали искать не на ос­нове увеличения местных налогов, что должно было привести к перераспределению средств между ними и федеральными налогами, а на основе причисления к собственным доходам местных бюдже­тов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов.

С экономической точки зрения такое отнесение доходов может быть и оправданно. Действительно, если средства переданы из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, и тем более на долговре­менной основе, то их можно считать собственными доходами. Но если рассматривать такие действия с юридической позиции и с позиции управления этими источниками, то признать их собст­венными вряд ли оправданно. Юрисдикция на федеральные и ре­гиональные налоги находится у федеральных и региональных ор­ганов власти. Местные органы власти не вправе вносить измене­ния ни в законодательные, ни в инструктивные документы, регу­лирующие статус, величину и порядок взимания этих налогов. Это в свою очередь ограничивает процесс управления местными вла­стями такими налогами.

Поэтому вряд ли можно признать собственными доходами мест­ных бюджетов безвозмездные и безвозвратные перечисления, к которым относятся дотации, субвенции, субсидии и средства, по­лученные по взаимным расчетам. Цель их — оказание финансовой помощи территориям. Финансовая помощь не может оказываться на долговременной основе. Дотации, субвенции и субсидии долж­ны быть конкретны и адресны, поэтому они чаще всего рассчита­ны на короткий период. Отсюда отнесение их к долговременным источникам, а следовательно, к собственным доходам неправо­мерно.

Для улучшения управления бюджетным процессом, в том числе повышения уровня управления бюджетными доходами, необходим постоянный анализ этих доходов. А для этого нужно четкое разгра­ничение доходных источников и классификация их на основе кри­терия принадлежности субъекту управления, т.е. следует исходить из того, может ли субъект управления (территориальный орган вла­сти) воздействовать на величину этих источников, время их поступ­ления в бюджет, направления использования и т.д.

С учетом этих аргументов предлагается все источники формиро­вания территориальных бюджетов разделить на четыре группы: соб­ственные, перераспределяемые, заемные, привлеченные средства.

1. Собственные доходы — средства, полученные территориаль­ными органами власти в соответствии с наделенными законода­тельством налогово-бюджетными и имущественными полномочия­ми и полученные вследствие принятых ими законодательных, ад­министративных, хозяйственно-экономических решений, т.е. это доходы, полученные в результате собственных действий.

Такая трактовка доходов отражает уровень самостоятельности территориальных органов власти. Доходы же, полученные в виде финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня, даже если они формально (на основе законодательного акта) причислены к собственным доходам, рассчитаны по единой методике и не при­бавляют финансовой самостоятельности территориальным органам власти, и поэтому их причисление к собственным доходам непра­вомерно.

К собственным доходам можно отнести:

• доходы от территориальных налогов (региональных для бюджетов субъектов РФ, местных — для бюджетов муници­пальных образований);

• доходы от эксплуатации имущества, находящегося в собст­венности территориальных органов власти;

• доходы, полученные в результате экономической, админист­ративной деятельности территориальных органов власти;

• средства, поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, по нормативам, установ­ленным федеральным и региональным законодательством на период более трех лет;

• средства от реализации имущества, активов, принадлежащих территориальным органам власти;

• часть прибыли предприятий, находящихся в собственности территориальных органов власти, и др.

2. Перераспределяемые доходы — финансовые ресурсы, посту­пающие в территориальные бюджеты в порядке перераспределения средств внутри бюджетной системы на безвозмездной и безвозврат­ной основе для оказания финансовой помощи и осуществления переданных на другой уровень власти полномочий на бюджетный период, т.е. на три года.

К перераспределяемым доходам можно отнести:

• безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней;

• отчисления от региональных и местных налогов в бюджеты муниципальных районов и поселений на период бюджетного планирования (3 года).

3. Заемные источники — средства, поступившие в бюджет в виде полученных банковских, коммерческих кредитов, выпуска облига­ций, акций и др.

4. Привлеченные источники — средства, переданные территори­альным органам власти юридическими и физическими лицами на добровольной и безвозмездной основе для решения территориаль­ных экономических и социальных задач.

К привлеченным источникам дохода можно отнести:

• средства самообложения граждан;

• добровольные пожертвования юридических и физических лиц и др.

Такая классификация территориальных доходов позволит:

• проводить более точный анализ формирования доходной части территориальных бюджетов;

• определять реальную финансовую самодостаточность и фи­нансовое состояние территорий;

• устанавливать уровень финансовой самостоятельности тер­риториальных органов власти;

• повышать уровень управления доходами территориальных бюджетов на основе разработки более обоснованных мер воздействия территориальных органов власти на получение бюджетных доходов.

<< | >>
Источник: Под ред. Г.Б. Поляка. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для слуден- тов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500)— 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,— 639 с. — (Серия «Золотой фонд российских учебников»). 2008

Еще по теме 5.7. Межбюджетные отношения:

  1. ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  2. ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ
  3. 30. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
  4. 12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
  5. 6.4. Система межбюджетных отношений
  6. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ИХ РЕФОРМИРОВАНИЕ
  7. 42. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. Межбюджетные отношения: принципы и модели
  9. Межбюджетные отношения
  10. Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне