5.7. Межбюджетные отношения
Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты.
В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Во второй половине 1990-х годов примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Федерации приводится в табл. 5.5.
Таблица 5.5. Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ, %
Звено бюджетной системы
Консолидированный бюджет РФ 100
Федеральный бюджет РФ 50—55
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 55—45 Из них:
бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) 20—25
местные бюджеты 25—20
Доходы территориальных бюджетов. Для обеспечения расходов территориальные бюджеты (республиканские, краевые, областные, окружные) должны иметь соответствующие доходы.
В соответствии со ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 доходы территориальных бюджетов состоят из двух частей: собственные доходы и субвенции, полученные из фондов компенсации на осуществление отдельных государственных полномочий.
Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.
Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.
Собственные доходы включают отчисления (в процентах) от федеральных и региональных налогов, а также выделяемые из федерального и региональных бюджетов трансферты, дотации, субвенции и субсидии.
Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).
Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Субвенция — средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.
Субсидия представляет собой бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства.
Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств; они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их влияние на экономические процессы, происходящие на территории, и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.
Но, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может ухудшиться. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов и в конечном итоге осложнит финансирование плановых мероприятий.
Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др.
Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на которые в местном бюджете не хватает собственных средств.Разделение доходов территориальных бюджетов на собственные и субвенции из фондов компенсации создает сложности в процессе управления этими бюджетами. Так, отнесение почти всех доходов местных бюджетов к числу собственных и тем самым их искусственное завышение в немалой степени имеет цель повысить значимость местных бюджетов. Это связано с тем, что многие годы признавалось отсутствие независимости местных бюджетов из-за незначительного размера в них собственных доходов.
Однако путь к решению этой проблемы стали искать не на основе увеличения местных налогов, что должно было привести к перераспределению средств между ними и федеральными налогами, а на основе причисления к собственным доходам местных бюджетов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов.
С экономической точки зрения такое отнесение доходов может быть и оправданно. Действительно, если средства переданы из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, и тем более на долговременной основе, то их можно считать собственными доходами. Но если рассматривать такие действия с юридической позиции и с позиции управления этими источниками, то признать их собственными вряд ли оправданно. Юрисдикция на федеральные и региональные налоги находится у федеральных и региональных органов власти. Местные органы власти не вправе вносить изменения ни в законодательные, ни в инструктивные документы, регулирующие статус, величину и порядок взимания этих налогов. Это в свою очередь ограничивает процесс управления местными властями такими налогами.
Поэтому вряд ли можно признать собственными доходами местных бюджетов безвозмездные и безвозвратные перечисления, к которым относятся дотации, субвенции, субсидии и средства, полученные по взаимным расчетам. Цель их — оказание финансовой помощи территориям. Финансовая помощь не может оказываться на долговременной основе. Дотации, субвенции и субсидии должны быть конкретны и адресны, поэтому они чаще всего рассчитаны на короткий период. Отсюда отнесение их к долговременным источникам, а следовательно, к собственным доходам неправомерно.
Для улучшения управления бюджетным процессом, в том числе повышения уровня управления бюджетными доходами, необходим постоянный анализ этих доходов. А для этого нужно четкое разграничение доходных источников и классификация их на основе критерия принадлежности субъекту управления, т.е. следует исходить из того, может ли субъект управления (территориальный орган власти) воздействовать на величину этих источников, время их поступления в бюджет, направления использования и т.д.
С учетом этих аргументов предлагается все источники формирования территориальных бюджетов разделить на четыре группы: собственные, перераспределяемые, заемные, привлеченные средства.
1. Собственные доходы — средства, полученные территориальными органами власти в соответствии с наделенными законодательством налогово-бюджетными и имущественными полномочиями и полученные вследствие принятых ими законодательных, административных, хозяйственно-экономических решений, т.е. это доходы, полученные в результате собственных действий.
Такая трактовка доходов отражает уровень самостоятельности территориальных органов власти. Доходы же, полученные в виде финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня, даже если они формально (на основе законодательного акта) причислены к собственным доходам, рассчитаны по единой методике и не прибавляют финансовой самостоятельности территориальным органам власти, и поэтому их причисление к собственным доходам неправомерно.
К собственным доходам можно отнести:
• доходы от территориальных налогов (региональных для бюджетов субъектов РФ, местных — для бюджетов муниципальных образований);
• доходы от эксплуатации имущества, находящегося в собственности территориальных органов власти;
• доходы, полученные в результате экономической, административной деятельности территориальных органов власти;
• средства, поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, по нормативам, установленным федеральным и региональным законодательством на период более трех лет;
• средства от реализации имущества, активов, принадлежащих территориальным органам власти;
• часть прибыли предприятий, находящихся в собственности территориальных органов власти, и др.
2. Перераспределяемые доходы — финансовые ресурсы, поступающие в территориальные бюджеты в порядке перераспределения средств внутри бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для оказания финансовой помощи и осуществления переданных на другой уровень власти полномочий на бюджетный период, т.е. на три года.
К перераспределяемым доходам можно отнести:
• безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней;
• отчисления от региональных и местных налогов в бюджеты муниципальных районов и поселений на период бюджетного планирования (3 года).
3. Заемные источники — средства, поступившие в бюджет в виде полученных банковских, коммерческих кредитов, выпуска облигаций, акций и др.
4. Привлеченные источники — средства, переданные территориальным органам власти юридическими и физическими лицами на добровольной и безвозмездной основе для решения территориальных экономических и социальных задач.
К привлеченным источникам дохода можно отнести:
• средства самообложения граждан;
• добровольные пожертвования юридических и физических лиц и др.
Такая классификация территориальных доходов позволит:
• проводить более точный анализ формирования доходной части территориальных бюджетов;
• определять реальную финансовую самодостаточность и финансовое состояние территорий;
• устанавливать уровень финансовой самостоятельности территориальных органов власти;
• повышать уровень управления доходами территориальных бюджетов на основе разработки более обоснованных мер воздействия территориальных органов власти на получение бюджетных доходов.
Еще по теме 5.7. Межбюджетные отношения:
- ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
- ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ
- 30. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
- 12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
- 6.4. Система межбюджетных отношений
- МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ИХ РЕФОРМИРОВАНИЕ
- 42. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Межбюджетные отношения: принципы и модели
- Межбюджетные отношения
- Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне